III SAB/Wr 508/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi O. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2020 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. Z. (dalej: strona, skarżący) z dnia 3 marca 2020 r. (złożonym osobiście) adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Do wniosku strona dołączyła kserokopie: - pierwszej i drugiej strony dokumentu podróży, - aktu małżeństwa z obywatelką Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 czerwca 2017 r., - dowodu wniesienia stosownej opłaty, - dowodu osobistego żony, oraz zdjęcia. W dniu 11 września 2020 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym zwraca się ona z prośbą o udzielenie informacji o etapie postępowania, jednocześnie prosząc o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W piśmie strona podniosła, że minął już wystarczający czas aby organ rozpatrzył wniosek i wydał rozstrzygnięcie, natomiast brak decyzji uniemożliwia swobodne podróżowanie, co z kolei jest niezbędne w wykonywanej pracy. Do pisma strona dołączyła kserokopie: - protokołu kontroli legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP z dnia 8 maja 2018 r., - powiadomienia o nadaniu numeru pesel, - odpisu skróconego aktu małżeństwa, - oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, - informacji Starosty o możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych, - zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terenie RP z dnia 8 lipca 2020 r., - umowy o pracę, - opinii pracodawcy, - umowy najmu mieszkania. Pismem z dnia 5 października 2020r. (data wpływu: 7 października 2020r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zatytułowaną "skarga na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego". Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 6-10, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2020, poz. 35), art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy 2. udzielenie zgody na pobyt czasowy – decyzji zezwalającej na pobyt czasowy na terytorium RP, zgodnie z wnioskiem, 3. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że 3 marca 2020 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, natomiast pismem z dnia 4 września 202o r. zwrócił się do organu z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Do dnia złożenia skargi, pomimo ponaglenia i licznych rozmów telefonicznych skarżący nie uzyskał informacji na jakim etapie rozpatrywania jest jego wniosek. Skarżący podkreślił, że brak rozpoznania sprawy przez tak długi okres naraża go na bardzo poważne konsekwencje. Jego zdaniem, organ dysponuje wszelkimi dokumentami niezbędnymi do rozpatrzenia wniosku. Tym samym w sposób oczywisty i niedopuszczalny przekroczono terminy. W dniu 19 października 2020 r. organ sporządził trzy pisma w sprawie: 1. na podstawie art. 11 i art. 169 ustawy o cudzoziemcach, zwrócił się do Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu Strachowicach (z adnotacją "pilne-skarga WSA") o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego mającego na celu weryfikację, czy związek małżeński strony z obywatelką RP został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP; 2. na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego; 3. na podstawie art. 35 k.p.a. poinformowano stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na dzień 19 grudnia 2020 r. W dniu 5 listopada 2020 r. organ przekazał skargę wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, w której wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ewentualnie oddalenie skargi w całości w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie. W ocenie Wojewody, przed złożeniem skargi, skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia, gdyż do organu nie wypłynęło ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu w badanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej. W ocenie organu, brak jest również podstaw do uznania że bezczynność czy też przewlekłość, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał również, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wpływających wniosków, które to rozpatrywane są według kolejności wpływu. Każda sprawa wymaga już na wstępie dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów. Organ zaznaczył również, że skarżący nie złożył wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, wobec czego nie powinna być ona orzeczona. Pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżący przedłożył kopię ponaglenia z 4 września 2020 r. oraz wskazał, że jego skarga stanowi jednocześnie skargę na bezczynność i przewlekłość. Wobec tego zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III skargi zostały rozdzielone w oparciu o treść art. 57 § 3 p.p.s.a. Skarga na bezczynność została zarejestrowana pod sygnaturą III SAB/Wr 1755/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 3 marca 2020 r., organ przez ponad 7 miesięcy nie przeprowadził żadnej czynności, nawet "wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów". Pierwsze czynności Wojewoda wykonał po wpłynięciu skargi do organu. Sąd jednak wskazuje, że sporządzone w dniu 19 października 2020 r. pisma cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Zwłaszcza, że w analizowanym przypadku, kwestia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na pewno była czynnością pracochłonną. Należało więc przewidzieć na to odpowiedni czas. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji pochyla się nad wnioskiem strony po upływie siedmiu miesięcy, na skutek wniesionej skargi, o czym świadczy również sporządzona przez organ adnotacja "pilne-skarga WSA", jednocześnie ani razu w tym czasie nie czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Takie pismo organ wystosował do strony w dniu 19 października 2020 r., wyznaczając miesięczny termin na załatwienie sprawy. Również ponaglenie strony, wyrażone w piśmie z dnia 8 września 2020 r. nie zostało w odpowiednim terminie przekazane do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców. Wojewoda, jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie uznał wskazanego pisma za ponaglenie. Jednak Sąd zwraca uwagę, że pomimo, iż pismo nie zostało w żaden sposób zatytułowane, z jego treści jednoznacznie wynika intencja autora – strony. Użycie przez niego zwrotu "proszę o przyśpieszenie rozpoznania mojej sprawy" nie mogło być przez organ odczytane inaczej, jak ponaglenie go w jego czynnościach. Zwłaszcza, że w dalszej treści pisma strona wskazuje na konsekwencje przedłużającego się postępowania oraz na termin w jakim sprawa powinna być załatwiona. Sąd nie ma wobec tego wątpliwości, że takie pismo stanowi ponaglenie, czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 52 § 2 p.p.s.a. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone mimo upływu ponad półtorej roku (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. W badanej sprawie Sąd nie dopatrzył się ani "dochowania należytej staranności" ani "wnikliwej analizy", na co wskazywał organ usprawiedliwiając brak podejmowania czynności w sprawie. Jednocześnie Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku) z uwagi na orzeczenie w tym zakresie w pkt I wyroku tutejszego Sądu z dnia 7 października 2021r. sygn. akt. III SAB/Wr 792/21w sprawie ze skargi strony na bezczynność organu. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).