II SA/Bd 1042/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Olczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej powoływanej jako k.p.a.) oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r., Nr 149, poz. 887 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.w.r.), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części wraz z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia całości lub części opłaty dla rodziców za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej, Zastępca Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Społecznej "W." w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. orzekł o odstąpieniu od ustalenia części opłaty za pobyt dziecka – W. Z., ur. [...] r. w rodzinie zastępczej spokrewnionej – T. i S. M. w okresie od [...].08.2012 r. do [...].07.2013 r. na kwotę [...] zł miesięcznie, pozostawiając opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu [...] lipca 2012 r. K. Z. złożył wniosek o odstąpienie od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Jak wywiedziono z zebranej dokumentacji w sprawie, wnioskodawca zatrudniony jest w [...] w B. i w chwili wydawania decyzji przebywał na zwolnieniu lekarskim. Żona skarżącego również pracuje zawodowo. Wnioskodawca płaci alimenty na córki J. i W. w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł - [...] zł alimenty płacone na dzieci, tj. [...] zł i przekracza kryterium dochodowe z ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem, miesięczne obciążenia wnioskodawcy wynoszą [...] zł. Strona nie przedłożyła jednak rachunków potwierdzających powyższe obciążenia. Na podstawie zatem posiadanej dokumentacji oraz po rozpatrzeniu okoliczności sprawy ustalono, że sytuacja materialno-bytowa strony jest trudna, a posiadany dochód nie pozwala na ponoszenie pełnej odpłatności, w związku z czym ustalenie zobowiązania w kwocie [...] zł miesięcznie stanowiłoby nadmierne obciążenie. Nie znaleziono natomiast podstaw do całkowitego zwolnienia wnioskodawcy z ponoszenia odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, w związku z czym częściowo zwolniono z odpłatności - w kwocie [...] zł miesięcznie, zatem do zapłaty pozostała kwota [...] zł miesięcznie - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt k i § 8 ust. 2 pkt c wymienionej na wstępie uchwały Rady Miasta B. Uważając powyższe rozstrzygnięcie za krzywdzące, K. Z. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Skarżący zwrócił uwagę na złą sytuację rodzinną i finansową, która nie pozwala na dodatkowe obciążenie w orzeczonej wysokości. Organ II instancji, po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją znak SKO-[...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy ograniczył się do przedstawienia dotychczasowego biegu sprawy, stanu prawnego oraz wskazania za decyzją I instancji, że skarżący prowadzi wraz z żoną i pasierbem wspólne gospodarstwo domowe, dochód rodziny uzyskany z pracy skarżącego oraz współmałżonki stanowi kwotę [...] zł, z tego skarżący ponosi wydatki na alimenty płacone na dwie córki, po [...] zł miesięcznie na każdą. Zgodnie ze złożonym oświadczeniem, skarżący miesięczne ponosi także inne wydatki (bez udokumentowania), które wynoszą [...] zł. Ponadto na dziecko – W. Z., umieszczoną w rodzinie zastępczej spokrewnionej przyznane zostały świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 u.w.r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W oparciu o powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekło o utrzymaniu jej w mocy. We wniesionej dnia [...] września 2012 r. skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, K. Z. ponownie wskazał na złą sytuację finansową, w jakiej się znajduje i podniósł, że kolejne zobowiązanie w wysokości [...] zł miesięcznie przekracza możliwości budżetu rodzinnego. Łączny, miesięczny dochód rodziny skarżący określił skarżący na kwotę [...] zł, a sumę wydatków miesięcznych na kwotę [...] zł wskazując poszczególne wydatki i dowody na ich ponoszenie. Ponadto skarżący nadmienił, że zadłużenie lokalu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną, wynosi [...] zł. Z uwagi natomiast na "spiralę finansową", w którą wpadł, jak podnosi, na podstawie tytułów egzekucyjnych, w latach poprzednich zajęta została część jego wynagrodzenia za pracę. Częściowo zobowiązania skarżącego w powyższym zakresie pokrywała też rodzina, której w tej chwili winny jest spłatę. W związku z powyższą sytuacją finansową skarżący podniósł, że nie jest zdolny do dodatkowych płatności w kwocie [...] zł miesięcznie na utrzymanie córek, zaznaczając jednocześnie, że jego celem nie jest uchylanie się od odpowiedzialności, bowiem z dziećmi utrzymuje dobry kontakt i regularnie płaci zasądzone wcześniejszymi decyzjami alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz stwierdzając brak podstaw do jej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a także prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że na podstawie art. 193 u.w.r.: 1. za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; (...) 2. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. (...) 6. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Powyższe regulacje uzupełniają zapisy art. 194 tej samej ustawy, w myśl których: 1. Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. 2. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. 3. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. W oparciu zatem o powyższe zapisy ustawowe, uzupełnione o regulacje uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r., organy w przedmiotowej sprawie orzekły o odstąpieniu od ustalenia części opłaty za pobyt dziecka skarżącego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Decyzja o umorzeniu, w całości lub w części, opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności organu w braniu, bądź nie, pod uwagę konkretnych okoliczności, w jakich pozostaje wnioskodawca. Wręcz przeciwnie, wobec takiego charakteru przedmiotowej decyzji, gdzie rozstrzygnięcie końcowe zależy od uznania organu, a nie jest wynikiem związania ściśle wytyczonymi ramami ustawowymi, organy obu instancji powinny dołożyć tym większej staranności w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz następnie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do bardzo lakonicznego uzasadnienia w zakresie stanu faktycznego, w tym przedstawienia oraz analizy dochodów i wydatków gospodarstwa domowego wnioskodawcy. Ustalono, że miesięczny dochód rodziny skarżącego, po uwzględnieniu alimentów w kwocie [...] zł, wynosi [...] zł, co przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej. Nie wyjaśniono natomiast, o jakie kryterium chodzi, jaka jest jego wysokość, czy też w jaki sposób należy je obliczać, wreszcie gdzie ustawa, na którą się powoływały, była ogłoszona. Nie odesłano też skarżącego w tym przedmiocie do konkretnych przepisów. Ponadto organ wskazał, że miesięczne obciążenia skarżącego wynoszą [...] zł, stwierdzając jednocześnie, że nie przedłożył on rachunków potwierdzających powyższe wydatki. Nie wynika natomiast w jasny sposób z uzasadnień decyzji obu instancji, czy organy wobec nieudokumentowania wydatków, uwzględniły je we wskazanej przez skarżącego kwocie. Z uzasadnienia można się jedynie domyślać, że wydatki te nie zostały wzięte pod uwagę przez organy. Organ natomiast zobowiązany jest określić w sposób niebudzący wątpliwości szczegółową motywację umorzenia opłaty w danej części, bez pozostawiania niejasności w zakresie powodów rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przede wszystkim jednak wobec wątpliwości w zakresie kwoty ponoszonych wydatków, organ powinien wezwać stronę do uzupełnienia dokumentacji w tym przedmiocie, w postaci rachunków, faktur, dowodów wpłat itp., zgodnie z § 9 pkt 3 uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Ma to w rozpatrywanej sprawie tym większe znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wykazuje stałe, miesięczne wydatki na dużo wyższą kwotę – [...] zł. Nie można przy tym uznać za wystarczające zawarcie w oświadczeniu majątkowym (k. 7 akt adm.) spisu wymaganych dokumentów, albowiem nie wynikają z niego żadne skutki niedołączenia wskazanych w nim dokumentów. Skoro skarżący powoływał się na ponoszenie konkretnych wydatków, które stanowią normalne wydatki w każdym przeciętnym gospodarstwie domowym (czynsz, media), obowiązkiem organu było wezwanie go do ich udokumentowania ze stosownym pouczeniem dotyczącym skutków ich nieprzedłożenia. Ponadto, jak wynika z akt administracyjnych sprawy (wniosek dotyczący ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, k. 13 akt I instancji), skarżący podnosił, że od dnia [...] maja 2012 r. przebywa na zwolnieniu chorobowym, co może mieć istotne znaczenie w sprawie, a pozostaje bez odniesienia w analizie sytuacji faktycznej i finansowej strony, w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Analiza stanu faktycznego, w tym wysokości stałych wydatków rodziny skarżącego, dokonana w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji, a nie zweryfikowana przez organ odwoławczy, jest zatem pobieżna i wyrywkowa. Nie można było w oparciu o nią w sposób rzetelny ocenić zdolności skarżącego do spłaty zobowiązania. Takie zachowanie organów obu instancji stanowi niepodważalne naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, a w efekcie wydający decyzję, powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Winien więc działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.) i w toku postępowania stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanej decyzji. Niezależnie od problematyki wysokości dochodów i wydatków budżetu domowego strony, z akt sprawy wynika, że skarżący reguluje alimenty na rzecz swoich dwóch córek. Uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r., na którą powołały się organy w swych decyzjach, w § 7 pkt 2 stanowi, że odstąpienie od ustalenia całości opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić w przypadku, gdy osoba zobowiązana reguluje alimenty na rzecz dziecka lub osoby pełnoletniej, przebywającej w pieczy zastępczej w wysokości ustalonej przez sąd, w okresie nie dłuższym niż dwa lata przed wszczęciem postępowania o ustalenie opłaty. Wobec takiego zapisu uchwały, w celu wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego stanowi faktycznemu oraz prawnemu, organy powinny ustalić, w jakim okresie skarżący reguluje alimenty na rzecz córki, której dotyczą decyzje zapadłe w niniejszej sprawie i odnieść się do tej kwestii mając na uwadze treść cyt. wyżej § 7 pkt uchwały. Pozostając przy zagadnieniu w/w uchwały Rady Miasta B., należy nadmienić, że organ II instancji wskazując ją jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, dokonał tego w sposób zbyt ogólny, nie uszczegóławiając, które dokładnie zapisy aktu stanowiły podstawę zapadłych decyzji. Organ powołał określone paragrafy przedmiotowej uchwały, ale nie wskazał konkretnie, które ich punkty miały zastosowanie niniejszej sprawie. Tymczasem przytoczone § 7 i § 8 są rozbudowane i składają się w wielu punktów. Powoduje to, że decyzja jest niejasna i nieczytelna, co pozostaje w rażącej sprzeczności z zapisami art. 107 § 1 k.p.a., który określa, że decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, tj. wskazanie konkretnych przepisów, w oparciu o które zapadło rozstrzygnięcie. Zgodnie ze stanowiskiem powszechnie przyjętym w doktrynie, powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia jej, co prawda, bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz jest warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Wątpliwości Sądu wzbudziło także wskazanie w przedmiotowe decyzji jedynie ojca – K. Z., jako adresata oraz zobowiązanego do ponoszenia płatności za córkę. Art. 193 ust. 2 u.w.r. mówi bowiem jasno, że za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, rodzice odpowiadają solidarnie. Wobec powyższego, obciążenie we wskazanych decyzjach jedynie skarżącego rodzi uzasadnione wątpliwości. Abstrahując od powyższych zarzutów, na koniec rozważań należy zauważyć, że w aktach administracyjnych organu I instancji (k. 19) znajduje się notatka służbowa z dnia [...] lipca 2012 r. (data wydania decyzji I instancji – [...] lipca 2012 r.) sporządzona przez pracownika – I. Z., zawierająca opis stanu faktycznego wraz z wyliczeniem miesięcznych dochodów i wydatków zobowiązanego oraz rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie - "(...) ustalono odpłatność w kwocie [...] zł miesięcznie na każdą z dziewczynek". Zgodnie z art. 72 k.p.a., czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności. Jak podkreśla się w doktrynie, notatki mogą sporządzać pracownicy organu, jedynie z czynności mających znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, ale niemających przy tym istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustawa k.p.a. przewiduje bowiem konieczność sporządzania protokołu (por. Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 72 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX). Pogląd ten podzielany jest również przez orzecznictwo. W wyroku NSA z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 54, Sąd stwierdził, że "możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Mogą to być bieżące adnotacje, pomocne wprawdzie przy rozpatrywaniu sprawy, jednakże nie obejmujące ustaleń, od których jej rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć." Wobec powyższego, dokonanie opisu stanu faktycznego sprawy oraz przesądzenie o treści przyszłego rozstrzygnięcia w notatce urzędowej z dnia [...] lipca 2012 r. uznać należy za rażące naruszenie prawa. Tak szeroki wachlarz naruszeń spowodował zatem, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Rozstrzygając sprawę ponownie, organ weźmie zatem pod uwagę przedstawione wywody Sądu i usunie popełnione naruszenia. W szczególności organ winien ustalić rzeczywistą sytuację majątkową skarżącego, głównie poprzez ustalenie wysokości jego wydatków, a przypadku wątpliwości związanych z ich ponoszeniem, winien zobowiązać skarżącego do ich udokumentowania pouczając równocześnie o skutkach nie dostosowania się do wezwania. Ponadto organ wyjaśni, czy istnieją podstawy do odstąpienia od ustalania całości opłaty stosownie do § 7 pkt 2 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2012 r. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zatem zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszej instancji oraz na podstawie art. 152 w/w ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.