I GSK 621/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 174/21 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 174/21. Wyrokiem tym została uchylona decyzja ZUS z dnia (....)r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") odmawiająca (...)(dalej: "Skarżący") prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Podstawą prawną tej decyzji były przepisy art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm., dalej: "ustawa systemowa"). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: (...) wnioskiem z 27 listopada 2020 r. zwrócił się z prośbą o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. We wniosku Skarżący wskazał na sposób złożenia wniosku RDZ w formie papierowej do urny w siedzibie ZUS w Pyrzycach dnia 8 kwietnia 2020 r., co poświadczyła prowadząca Biuro Rachunkowe. ZUS stwierdził, że wniosek wpłynął do Oddziału ZUS w dniu 30 listopada 2020 r., a nie jak podniósł Skarżący 8 kwietnia 2020 r. Powołując obowiązujący od 31 marca 2020 r. przepis art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 ZUS uznał, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r. płatnik składek mógł przekazać do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Mając na uwadze przyjęte ustalenia ZUS uznał, że złożony przez Skarżącego wniosek z 27 listopada 2020 r. został złożony po ustawowym terminie bezwzględnym wyznaczonym na dzień 30 czerwca 2020 r. i nie może zostać rozpatrzony. W skardze na tę decyzję Skarżący wskazał, że 2 kwietnia 2020r. za pośrednictwem Biura Rachunkowego złożono dokument RDZ za Spółkę Cywilną przez portal PUE. Zaznaczono punkt dotyczący zwolnienia z opłacania składek w miesiącach marzec 2020 do maja 2020 za pracowników oraz płatników składek. Był to pierwszy dokument, który świadczył o zamiarze skorzystania, ze zwolnienia z opłacaniu składek. Okazało się, iż w przypadku spółek cywilnych należy złożyć dodatkowo odrębne wnioski za wspólników, o czym poinformowało Skarżącego Biuro Rachunkowe. Skarżący podniósł, że na jego prośbę Biuro Rachunkowe przygotowało wnioski za wspólników. Ze względu na wadliwe działanie portalu PUE w związku z dużym zainteresowaniem płatników, złożenie wniosku RDZ nastąpiło w formie papierowej i wrzucony on został do urny w Inspektoracie Pyrzyce w dniu 8 kwietnia 2020r. 18 listopada 2020r. Biuro Rachunkowe poinformowało Skarżącego o zaległości i że ZUS nie ma papierowego wniosku RDZ złożonego 8 kwietnia 2020r. W związku z zaistniałą sytuacją Skarżący zwrócił się do ZUS ze stosowną prośbą, niestety otrzymał decyzję odmowną. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawartych w aktach postępowania przed ZUS. ZUS wskazał, że po interwencji ubezpieczonego ZUS dokonał ponownego sprawdzenia wpływu wszystkich wniosków i nie odnalazł wśród nich wniosku ubezpieczonego. Działając na podstawie art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "ppsa") Prokurator Regionalny w Szczecinie zgłosił udział w postępowaniu ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Popierając skargę wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Prokurator zarzucił przepisów postępowania, w szczególności art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie skierowanie do Skarżącego żadnych pouczeń, informacji na temat jego sytuacji prawnej w postępowaniu, pozbawiając Skarżącego wpływu na tok postępowania. Dodatkowo Prokurator wskazał na dodatkową ochronę prawną stron postępowania administracyjnego w dacie wydawania decyzji tj. na przepisy art. 15 zzzzzn ust. 22 ustawy o COVID. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. WSA stwierdził, że pismo Skarżącego z dnia 26 listopada 2020 r. wskazuje, że stosowny wniosek został złożony tj. dnia 8 kwietnia 2020 r., na dowód czego Skarżący złożył oświadczenie oraz oświadczenie pracownika Biura Rachunkowego oraz załączył do skargi kopię wniosku RDZ z datą sporządzenia i podpisania oraz odręcznym zapisem "8.04.2020 r. - urna Pyrzyce". Sąd I instancji uznał, że złożenia stosownego wniosku było konieczne w terminie do 30 czerwca 2020 r. (art. 31 zp ust. 1 ustawy o COVID) dla uzyskania zwolnienia z opłacania składek. Jednakże organ ma obowiązek w takim zakresie przeprowadzenia analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności do zastosowanie zwolnienia, czy uniemożliwiających zastosowanie zwolnienia, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. WSA wskazał, że z uwagi na warunki epidemiologiczne została przeorganizowana praca ZUS. Ze strony internetowej ZUS – co jest okolicznością powszechnie znaną - wynika, że w okresie od 4 maja 2020 r. przywrócona została standardowa obsługa klientów w placówkach ZUS czego nie było w okresie do 4 maja 2020 r. Poczynając od tej daty tj. od 4 maja 2020 r. u pracowników w salach obsługi klientów można było m.in. uzyskać informacje i porady oraz złożyć wnioski i dokumenty. W placówkach ZUS nadal jednak po 4 maja 2020 r. – co wynika ze strony internetowej ZUS - pozostały skrzynki, do których można samodzielnie składać dokumenty, wnioski, pisma – "Skrzynka na dokumenty" oraz skrzynka "Wnioski przedsiębiorców – Tarcza Antykryzysowa". Wnioski można zatem było złożyć : • drogą elektroniczną przez PUE ZUS, • za pośrednictwem poczty, • osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" - bez kontaktu z pracownikiem ZUS do 4 maja 2020 r. oraz po tej dacie. Skorzystanie z możliwości stworzonej przez ZUS tj. składania korespondencji do skrzynki wiązało się z brakiem możliwości uzyskania potwierdzenia złożenia dokumentów. Sąd I instancji uznał, że brak możliwości udokumentowania złożenia dokumentów do przedmiotowej skrzynki powoduje, że okoliczność złożenia takiej korespondencji winna być wykazana w sposób jaki może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy – zgodnie z art. 75 kpa. Takim dowodem może być oświadczenie Skarżącego i pracownika Biura Rachunkowego, które zawarte zostały w piśmie z dnia 26 listopada 2020 r., jeśli jednak ZUS uznał je za nie wystarczające, winien wezwać Skarżącego do złożenia dowodów potwierdzających tą okoliczność, o których to dowodach i o obowiązkach ZUS mowa w art. 75 w zw. z art. 9 kpa. Takiej możliwości ZUS nie stworzył Skarżącemu, poprzestając na ocenie wyłącznie oświadczenia, o której to negatywnej ocenie Skarżący uzyskał wiedzę dopiero w rozstrzygnięciu ZUS. Skarżący w skardze do Sądu powołał dalsze dowody przemawiające za jego twierdzeniem. Takiej możliwości Skarżący nie miał wobec zaniechania ZUS wezwania do złożenia stosownych dokumentów. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał rozstrzygnięcie ZUS za przedwczesne. Zobowiązał ZUS, by w ponownym postępowaniu wezwał Skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających okoliczność złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek za miesiące marzec, kwiecień, maj 2020 r., zwrócił uwagę n konieczność ewentualnego zastosowania art. 81 kpa. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 3Izo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu pomimo braku spełnienia przez stronę skarżącą przesłania zwolnienia z obowiązku zapłaty składek za okres od marca do maja 2020 r., jaką stanowiło złożenie deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo braku takiego naruszenia przez organ powołanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w związku z art. 3Izo ust. 1 oraz art. 31 zq ust. 1-3 ustawy COVID poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu przy braku materialnoprawnych podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. z uwagi na niezłożenie przez stronę deklaracji rozliczeniowej w terminie do 30 czerwca 2020 r. tj. w terminie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa; c) naruszenie art. 151 ppsa w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID oraz art. 7, art. 8 i art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez brak oddalenia skargi pomimo jej bezzasadności, wynikającej z braku spełnienia przesłanek zwolnienia z uwagi na niezłożenie deklaracji za maj 2020 r. w terminie do 30.06.2020 r. Wskazując na te zarzuty ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Wniósł też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Zrzekł się rozprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. (...) nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie żądał przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 ppsa z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Skarżący również nie wniósl o jej przeprowadzenie. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "pppsa"), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 ppsa) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Przepis art. 174 ppsa stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W złożonej skardze kasacyjnej powołano zarzuty w oparciu o obydwie wyżej wymienione podstawy. Skarżący kasacyjnie ZUS postawił zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że podstawą wydania zaskarżonego wyroku był przepis at. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Sąd I instancji zarzucił organowi jedynie brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie wyjaśnienia, czy Skarżący złożył – jak twierdzi – stosowny wniosek dotyczący zwolnienia ze składek do przeznaczonej do tego urny w placówce ZUS. Sąd I instancji jako jedyny naruszony przepis prawa administracyjnego wskazał expressis verbis art. 75 kpa określający możliwość przeprowadzenia wszelkich środków dowodowych mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (§ 1) oraz możliwość potwierdzenia niektórych faktów niewymagających urzędowego poświadczenia za pomocą oświadczenie strony złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (§ 2). Naruszenia akurat tego przepisu postępowania skarżący kasacyjnie ZUS nie zarzucał. Należy przy tym podkreślić, że konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego ze szczególnym uwzględnieniem art. 75 kpa w zakresie ustalenia faktu złożenia stosownego wniosku do przewidzianej do tego urny jest oczywista w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dopuszcza taką formę złożenia wniosku istotnego dla nabycia praw (czy zwolnienia z obowiązków) do urny bez możliwości uzyskania urzędowego potwierdzenia złożenia takiego dokumentu w określonej dacie. Ponieważ postępowanie dowodowe w tej kwestii nie zostało w istocie w ogóle przeprowadzone (za takie postępowanie dowodowe nie może być uznane bliżej nieokreślone, wspomniane w skardze kasacyjnej "wewnętrzne postępowanie przeprowadzone przez ZUS"), zatem Sąd I instancji nie odnosił się w istocie do naruszenia w ramach tego postępowania wskazywanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Choć należy zauważyć, że brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do najistotniejszej w sprawie okoliczności faktycznej (daty złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek) narusza w sposób oczywisty: zasadę prawdy obiektywnej z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa), zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa) i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa i art. 79a § 1 kpa). Organ nie kierował się tymi zasadami. Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione. Należy też wskazać, że autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 8 i art. 10 kpa, nie wskazał, o które z zawartych w tych przepisach jednostki redakcyjne (paragrafy) o różnej przecież treści normatywnej mu chodzi, co dodatkowo czyni nieuzasadnionymi zarzuty dotyczące naruszenia tych przepisów. Sąd I instancji trafnie dostrzegając brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do istotnej okoliczności faktycznej nie dokonywał oceny ustaleń w tej kwestii pod kątem właściwej oceny materiału dowodowego zgodnie z art. 80 § 1 kpa, ani też właściwego uzasadnienia tego w decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Zatem również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia tych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji, opierając swój wyrok na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w zakresie nieustalenia istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, nie dokonywał oceny prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego w szczególności art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID. Zatem nietrafne są zarzuty naruszenia tych przepisów - podniesione zarówno jako zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, tym samym nie naruszył art. 151 ppsa nie oddalając zasługującej na uwzględnienie skargi. Biorąc to wszystko pod uwagę należało skargę kasacyjną oddalić na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.