III OZ 550/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Województwa Lubuskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt: II SA/Go 284/22 w sprawie ze skargi Województwa Lubuskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 23 marca 2022 r., nr NK-I.4131.25.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 14 lutego 2022 r. nr XXXIX/580/22 w sprawie zamiaru przekształcenia Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Medyk" w Zielonej Górze poprzez zmianę siedziby postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt: II SA/Go 284/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę Województwa Lubuskiego (dalej: skarżący) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 23 mara 2022 r., nr NK-I.4131.25.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubuskiego z dnia 14 lutego 2022 nr XXXIX/580/22 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego "Medyk" w Zielonej Górze poprzez zmianę siedziby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze przesłano na adres poczty elektronicznej (ePUAP) i zostało ono skutecznie doręczone w dniu 23 marca 2022 r. oraz następnie za pośrednictwem poczty tradycyjnej i zostało ono doręczone w dniu 28 marca 2022 r. Uznając, że do prawidłowego i skutecznego doręczenia doszło w dniu 23 marca 2022 r., skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd uznał za spóźnioną. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącego, który zarzucił naruszenie art. 39 § 1, § 2 i § 3 pkt 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Wojewoda Lubuski był uprawniony do jednoczesnego doręczenia pisma na dwa sposoby, tj. na adres do doręczeń elektronicznych i przesyłką rejestrowaną, podczas gdy z brzmienia powyższej regulacji wyraźnie wynika, że zasadą jest obowiązek organu administracji publicznej doręczenia pisma tylko i wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych i niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej i elektronicznej, natomiast dopiero w przypadku braku możliwości doręczenia pisma w sposób, o którym mowa w art. 39 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma przesyłką rejestrowaną, a uchybienie powyższym miało istotne skutki oraz naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro możliwe było automatyczne utworzenie urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP), to stanowi ono dowód doręczenia dokumentu, a skarżący uchybił terminowi na wniesienie skargi, podczas gdy zgodnie z powołaną ustawą przez wypłynięcie dokumentu elektronicznego na adres do doręczeń elektronicznych rozumie się zaistnienie warunków technicznych umożliwiających adresatowi odebranie doręczanego dokumentu, a przez odebranie rozumie się każde działanie adresata powodujące, że dysponuje on dokumentem i może zapoznać się z treścią odebranego dokumentu, w świetle czego, wobec błędów technicznych (systemowych) po stronie platformy ePUAP u skarżącego, który nie miał praktycznej możliwości odnotowania wpłynięcia rozstrzygnięcia nadzorczego do skrzynki e-PUAP i który nie miał możliwości odczytania pisma na tej platformie, nie zaistniały warunki techniczne umożliwiające skarżącemu odebranie dokumentu doręczanego drogą elektroniczną, a więc pismo nadane przez Wojewodę za pomocą ePUAP nie wpłynęło do skarżącego w rozumieniu powyższych przepisów w dacie 23 marca 2022 r. i nie zostało mu wówczas doręczone w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o doręczeniach elektronicznych, a skarżący o skierowaniu do niego pisma drogą e-PUAP dowiedział się dopiero z chwilą otrzymania postanowienia o odrzuceniu skargi. W motywach zażalenia pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie zaistniała przesłanka "braku możliwości doręczenia" w sposób określony w art. 39 § 1 i § 2 k.p.a., która usprawiedliwiałaby doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego przesyłką pocztową rejestrowaną. Skarżący miał podstawy sądzić, że Wojewoda Lubuski doręczył skarżącemu rozstrzygnięcie nadzorcze wyłącznie drogą przesyłki pocztowej. O przesłaniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego za pośrednictwem ePUAP skarżący dowiedział się dopiero z postanowienia o odrzuceniu skargi i wówczas też dokonał weryfikacji własnej skrzynki i systemu ePUAP. Okazało się, że z uwagi na awarię techniczną platformy ePUAP przesłany przez Wojewodę Lubuskiego 23 marca 2022 r. dokument elektroniczny nie został poprawnie pobrany do systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD) ze skrzynki e-PUAP. Dokonując doręczenia zarówno za pomocą ePUAP, jak i drogą poczty tradycyjnej, organ wprowadził skarżącego w istotny błąd co do sposobu oficjalnego doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wobec tego, że Wojewoda Lubuski nie doręczył rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób unormowany w art. 39-48 k.p.a. nie można mówić o uchybieniu terminowi na wniesienie skargi. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", dlatego niedopuszczalne jest doręczenie dokumentu równocześnie w postaci papierowej i elektronicznej. Ponadto w zażaleniu podniesiono, że Sąd automatycznie powiązał doręczenie dokumentu elektronicznego nadanego przez Wojewodę Lubuskiego z datą urzędowego poświadczenia przedłożenia, tymczasem w dniu 23 marca 2022 r., kiedy to Wojewoda Lubuski miał przekazać dokument elektroniczny za pośrednictwem ePUAP do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego, miała miejsca awaria techniczna platformy ePUAP w systemie Urzędu. Wystąpiły mianowicie problemy z poprawnym pobraniem pisma ze skrzynki ePUAP do systemu EZD (Elektronicznego Zarządzania Dokumentami). Pismo wprawdzie wpłynęło na skrzynkę ePUAP i system automatycznie wygenerował urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), jednak z powodu awarii technicznej systemu pismo to nie zostało wgrane do Elektronicznego Zarządzania Dokumentami (EZD). Pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego nie odnotowali i nie byli w stanie odnotować wpłynięcia pisma Wojewody Lubuskiego, a w ślad za tym skarżący nie miał także warunków technicznych umożliwiających mu odebranie doręczanego dokumentu - nie dysponował bowiem dokumentem w taki sposób, aby mógł zapoznać się z jego treścią. Weryfikacji platformy ePUAP informatyk dokonał dopiero wówczas, gdy skarżący otrzymał postanowienie o odrzuceniu skargi - wówczas bowiem powziął wiedzę o tym, że rozstrzygnięcie nadzorcze miało mu zostać uprzednio doręczone także za pośrednictwem platformy ePUAP. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), brak przedstawienia przez organ urzędowego poświadczenia doręczenia (UDD) dowodzi zaś, że z powodu błędów systemowych platformy ePUAP korespondencja nie została doręczona Skarżącemu drogą elektroniczną w sposób prawidłowy. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o oddalenie zażalenia, podkreślając, że dokument został prawidłowo doręczony w sposób elektroniczny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że zażalenie, w przeciwieństwie do skargi kasacyjnej, nie jest sformalizowanym środkiem prawnym, zatem niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów, możliwe było jego rozpoznanie. Zażalenie nie mogło być uwzględnione. W aktach sprawy znajduje się bowiem dokument potwierdzający doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego w dniu 23 marca 2022 r. (UPP). Wyjaśnić trzeba, że zasady doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP określają przepisy ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 2070) dalej: u.i.d.p.p. oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180). Według art. 3 pkt 20 u.i.d.p.p. urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające m.in. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny. W myśl § 8 ust. 3 rozporządzenia doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego. Szczególne znaczenie dla prawidłowości ustalenia, czy skarga została wniesiona w terminie ma brzmienie § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wedle którego doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1). Jednakże w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1). W literaturze wskazuje się, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (por. K. Wojsyk, w: G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Oznacza to, że poświadczenie przedłożenia tworzone jest z chwilą doręczenia dokumentu adresatowi, nie zaś z chwilą wysłania go przez nadawcę. Urzędowe poświadczenie przedłożenia ma więc charakter zbliżony do "tradycyjnego" zwrotnego potwierdzenia odbioru, nie zaś potwierdzenia nadania. Uwzględniając powyższe, urzędowe poświadczenie odbioru (przedłożenia) stanowi niezaprzeczalny dowód doręczenia w obiegu korespondencji między podmiotami publicznymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt: I OSK 1729/15; z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt: II OSK 880/21; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt: III OZ 264/22). W praktyce oznacza to, że jeżeli wniesiono dokument elektroniczny na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu, samo zaś UPP, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2022 r., sygn. akt: IV SA/Wa 70/22). Poświadczenie doręczenia przedłożenia (UPP) jest więc w takim przypadku urzędowym poświadczeniem odbioru i nie wymaga potwierdzenia na skutek wygenerowania urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD). W obiegu korespondencji pomiędzy podmiotami publicznymi za moment doręczenia należy uznać wprowadzenie korespondencji do systemu informatycznego adresata, kiedy to automatycznie następuje podpisanie urzędowego poświadczenia odbioru w sposób przyjęty w danym systemie (por. postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt: III OZ 264/22). W realiach niniejszej sprawy uzasadnia to przyjęcie, że wygenerowanie UPP przez system teleinformatyczny oznacza dowód doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przez urzędowe poświadczenie odbioru rozumie się bowiem zarówno urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), jak i urzędowe poświadczenie doręczenia (UPD) (por. postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt: II FZ 28/22). Zakwestionowanie przez pełnomocnika skarżącego realnego odbioru pisma nie mogło wpłynąć na skuteczność dokonanego doręczenia, tak ze względów powołanych powyżej, jak i ze względu na podniesioną w zażaleniu okoliczność awarii platformy ePUAP. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że po stronie organu leży obowiązek i ryzyko odpowiedniego skonfigurowania swoich systemów informatycznych tak, aby umożliwić odbiór pism przesyłanych za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W niniejszej sprawie nie ma więc znaczenia fakt, że jednostka samorządowa jest jednocześnie stroną skarżącą. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1a ustawy o informatyzacji, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji oraz zapewnia jej obsługę. Z uwagi na skuteczne doręczenie w formie dokumentu elektronicznego objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego, dla stwierdzenia prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji bez znaczenia była okoliczność jednoczesnego wyekspediowania rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci papierowej za pośrednictwem operatora pocztowego. Okoliczność ta nie mogła zatem skutkować uwzględnieniem zażalenia, nie doszło bowiem do sytuacji, w której organ zaniechał doręczenia na elektroniczny adres do doręczeń. Zarówno jednak ten fakt, jak i wskazywane przez pełnomocnika trudności z faktycznym odbiorem treści rozstrzygnięcia nadzorczego mogłyby stanowić argumentację wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Pełnomocnik skarżącego zauważył takie podstawy w zażaleniu wskazując, że skarżący miał podstawy sądzić, że doręczenie w formie papierowej było jedynym możliwym sposobem doręczenia, zaś brak możliwości odbioru pisma z platformy ePUAP, jak i brak możliwości odczytu pisma na tej platformie, stanowią okoliczności świadczące o braku winy w uchybieniu terminu. Kwestie te nie mogły być jednak poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach rozpatrywania wniesionego zażalenia. Z powołanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia, co skutkowało jego oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329). Naczelny Sąd Administracyjny na marginesie wskazuje, że zgodnie z art. 209 powołanej ustawy wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204. Nie zachodziłyby w niniejszej sprawie podstawy do rozpatrywania wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, nawet w przypadku, gdyby doszło do uwzględnienia zażalenia.