II SA/Go 747/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. na czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę. UZASADNIENIE 1. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, dalej ustawa o ochronie zabytków) i § 15 ust. 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 56) zawiadomił, między innymi P. S.A. o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku zespołu linii kolejowej nr [...], miejscowości: [...] gminy: [...] powiaty: [...]. 2. Skargę na powyższą czynność wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., P. S.A., domagając się uznania bezskuteczności tej czynności i uznania, że zespół linii kolejowej nr [...] nie podlega wpisowi do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W skardze tej podniesiono, że zaskarżona czynność narusza uzasadniony interes strony skarżącej, będącej zarządcą infrastruktury kolejowej, w tym zarządcą linii kolejowych, w tym linii nr [...], ponieważ przedmiotowa czynność organu skutkująca objęciem obciąża skarżącego szeregiem obowiązków pozostających w sprzeczności z obowiązkami zarządcy w zakresie utrzymania infrastruktury kolejowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego, wynikających z ustawy o transporcie kolejowym. Zdaniem strony skarżącej organ naruszył prawo w stopniu istotnym, a w szczególności ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1, art. 7 (zasada załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu strony), art. 7a (rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony), art. 10 (wyjaśnianie przesłanek i przekonywanie). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed podjęciem zaskarżonej czynności organ nie zawiadamiał zarządcy o podejmowanych czynnościach (oględzinach itp.), a to istotnie wpłynęło na błędną ocenę stanu faktycznego oraz zignorował argumentacji skarżącego przedstawioną po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze wpisu. Nadto organ nie dokonał sprawdzeń danych, które umieścił w kartach, tzn. dokonał zaskarżonej czynności bez należytego sprawdzenia czy dane zawarte w kartach są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także nie sprawdził, czy dokumentacja fotograficzna "zabytków" umożliwia ich identyfikację. Zdaniem strony skarżącej takim postępowaniem organ pozbawił właściciela i zarządcę linii kolejowej ochrony przed ograniczeniem jego uprawnień. Zdaniem skarżącej określenie "zespół linii kolejowej [...] nr [...]", uniemożliwia identyfikację obiektów objętych czynnością i ich kwalifikację jako zabytków. Niemożliwe jest odczytanie z karty ewidencyjnej zabytku granicy terenu wpisanego do ewidencji wojewódzkiej zabytków. Ponadto karta zawiera wiele błędów i niezgodności ze stanem faktycznym, nie potwierdza poprawnie przeprowadzonej inwentaryzacji ani w zakresie obiektów inżynieryjnych, ani przejazdów kolejowo-drogowych, ani samych torów. Brak jest możliwości stwierdzenia jakie okoliczności przemawiają za objęciem tego terenu i obiektów kartą ewidencyjną zabytku i dlaczego bliżej nie określony zespół linii uznano za zabytki i dlaczego mają być chronione. Karta ewidencyjna zabytku, poza opisem historii linii, nie wskazuje, które elementy infrastruktury składające się na linię kolejową nr [...] mogłyby stanowić o wartości zabytkowej i przedstawiają wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wobec braku właściwej inwentaryzacji i wyczerpujących charakterystyk obiektów, organ nieprawidłowo zakwalifikował poszczególne składniki linii kolejowej, które w rzeczywistości nie spełniają kryteriów ustawowych wartości zabytkowej. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał za nieuzasadnione zarzuty w niej sformułowane i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została podjęta na podstawie powołanych wyżej przepisów art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków oraz § 15 ust. 7 rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków (....). Zgodnie z definicją zawartą w powołanej ustawie zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1). Włączenie zabytku do tej ewidencji jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Choć ustawa nie określa szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie wskazuje formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej, przy czym może to być dokonane w uproszczonej formie. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o zabytkach. tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r., II OSK 254/15; z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r., II OSK 2926/16, CBOSA). Z treści dokumentów uzasadniających dokonanie kwestionowanej przez stronę skarżącą czynności, w ocenie sądu, niezbicie wynika, że przedmiotowa linia kolejowa, powstała w latach 1880-1918 (oczywiście w następnych latach modernizowana), jest co do zasady zespołem różnych, ale powiązanych technicznie i funkcjonalnie obiektów, wytworzonych przez człowieka posiadających unikalną wartość, o której mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (potwierdza to w szczególności karta opracowana między innymi przez specjalistę z dziedziny zabytków techniki dr hab. Stanisława Januszewskiego). 5. Kwestia ta nie jest sporna, gdyż jak wynika ze skargi w gruncie rzeczy zastrzeżenia stawiane zaskarżonej czynności dotyczą nie tyle zasady sporu, co identyfikacji przedmiotu czynności czyli tego, które z obiektów składających się na linię kolejową są zabytkiem. Zarzuty strony skarżącej w tej mierze można streścić do konstatacji, że karta została sporządzona na "zbyt dużym stopniu ogólności" (co usposabia pojęcie "zespół linii kolejowej"), bez szczegółowej identyfikacji każdego obiektu jako przedmiotu ochrony i rozważenia (wyjaśnienia), które konkretnie z obiektów składających się na rzeczoną linię są w istocie zabytkiem podlegającym ochronie i jak przestrzennie ta ochrona się sytuuje. Takie ujęcie, w przekonaniu strony skarżącej, ogranicza jej prawa i prowadzi do zbyt szerokiego ujęcia przedmiotu ochrony. Z tego też punktu widzenia w skardze stawia się zarzuty procesowe dotyczące nieustalenia i niewyjaśnienia spornych kwestii. 6. Odniesienie się do tych zarzutów wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia czym jest wojewódzka ewidencja zabytków, jaki ma charakter prawny i w jaki sposób może determinować sytuację prawną właściciela lub innego podmiotu mającego tytuł prawny do obiektów, objętych ochroną w ramach czynności polegającej na wpisaniu jakiego obiektu (lub zespołu tych obiektów) do tej ewidencji. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy rozporządzenia w sprawie prowadzenia rejestru zabytków wynika, że karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; 11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Natomiast w myśl § 15 ust. 5 rozporządzenia o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. 7. Oceniając czynność (wraz z załącznikami) należy wskazać, że w pełni odpowiada ona wskazanym wymogom. Elementy, których uwzględnienia domaga się strona skarżąca nie są wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Wynika to z tej racji, że ewidencja ta jest uznawana za instrument prawny ochrony zabytków, ale instrument szczególny, bo nie wymieniony wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 tej ustawy i nie wywołujący wobec właściciela lub innego podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości lub innych rzeczy objętych ewidencją bezpośrednich skutków prawnych wpływających lub ograniczających władanie i korzystanie z praw rzeczowych. Celem tej czynności czyli sporządzenia karty ewidencyjnej jest jedynie udokumentowanie i rozpoznanie zasobu zabytków na terenie danego województwa. Wpisy dokonywane w tej ewidencji są dopiero podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy (art. 21 ustawy o ochronie zabytków). Wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wywołuje zatem skutków prawnych wobec skarżącej w rozumieniu ograniczeń w prawie do obiektów objętych ewidencją. Rodzi natomiast obowiązki informacyjne. Zgodnie z art. 28 ustawy o ochronie zabytków właściciel lub posiadacz zabytku wpisanego do rejestru lub zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków zawiadamia wojewódzkiego konserwatora zabytków o: - uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia; - zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia; - zmianie miejsca przechowania zabytku ruchomego w terminie miesiąca od dnia nastąpienia tej zmiany; - zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości. Do zabytków nieruchomych ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków zastosowanie ma również art. 31 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82 a ust. 1 tej ustawy, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. 8. Dlatego na tym etapie, pierwszego i niejako wstępnego rozpoznawania przedmiotu ochrony, taka identyfikacja jaką dokonał organ "zespołu ochronionych obiektów w postaci przedmiotowej linii kolejowej" jest wystarczająca. Dokładniejsza, w której konieczne będzie rozpoznanie i opisanie również kategorii prawnorzeczowych, w tym np. działek ewidencyjnych, granic itp. ma być realizowana, w zależności od potrzeb ochrony w innych etapach lub trybach, chociażby gminnej ewidencji zabytków lub w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wpisu do rejestru zabytków. Dlatego dokonana przez organ czynność nie narusza prawa w takim stopniu, który skutkowałby koniecznością jej uchylenia. Z opisanych wyżej względów nie ma potrzeby odnoszenia się do szczegółowych zarzutów i okoliczności podnoszonych w skardze, jako że kwestie te wykraczają poza zakres objęty wojewódzką ewidencją zabytków. Z tych też względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).