III OW 57/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty E. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą E. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2020 r. Starosta E. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa [...] poprzez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 17 05 04 poza instalacjami metodą odzysku R12 prowadzonego w ramach inwestycji pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] (gr. państwa) z podziałem na zadania: [...] (wraz z wyplotem w ciągu dk [...])". W uzasadnieniu Starosta E. wyjaśnił, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne na terenie gminy E. oraz gminy miasto E. w ramach ww. inwestycji wystąpiła M. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka). Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a., przekazał wniosek Staroście E. stwierdzając, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą środowiskową, nie dotyczy wyrobiska odpadów, nie jest także regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych, nie dotyczy również zbierania odpadów, gdzie maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg. W związku z powyższym stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o odpadach, organem właściwym do wydania przedmiotowego zezwolenia będzie starosta właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów. Nie podzielając tego stanowiska, Starosta E. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazał, że odpady o kodzie 17 05 04 Gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 wytwarzane w trakcie realizacji przedsięwzięcia pn. "Projekt i budowa drogi ekspresowej [...] (gr. państwa) z podziałem na zadania: Zadanie nr [...] (wraz z wyplotem w ciągu dk 16)" poddawane będą odzyskowi na działkach objętych przedmiotowym przedsięwzięciem (budową drogi). Budowa drogi stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) zwanego dalej jako rozporządzenie. Przetwarzanie odpadów, pomimo że nie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie z budową drogi, wobec czego powinno być traktowane jako jedno przedsięwzięcie. Aby zrealizować cel gospodarczy jakim jest budowa drogi należy zapewnić stosowne do tego materiały. Zorganizowanie przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów, które jednocześnie zapewni dopływ surowca do budowy drogi należy uznać więc za organizacyjnie powiązane z budową drogi, a tym samym za przedsięwzięcie powiązane z nią technologicznie. Proces przetwarzania odpadów obliczony został wyłącznie na zapewnienie wykonawcy drogi bezpośredniego i nieprzerwanego dostępu do materiałów wykorzystywanych dla wybudowania tejże drogi. Dlatego też organem właściwym do wydania przedmiotowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa [...] wskazał, że nie występuje powiązanie technologiczne pomiędzy budową drogi, a procesem przetwarzania odpadów. Budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów, które w zamierzeniu Spółki będzie ukierunkowane na zbywanie przedmiotowego odpadu o kodzie 17 05 04, są odrębnymi rodzajowo przedsięwzięciami. W świetle zatem przepisów rozporządzenia przetwarzanie ww. odpadów nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd właściwym organem do rozpoznania wniosku Spółki będzie starosta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie wystąpił negatywny spór o właściwość pomiędzy Starostą E. a Marszałkiem Województwa [...]. Oba organy twierdzą bowiem, iż nie są właściwe do rozpoznania wniosku Spółki w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na oznaczonych działkach w związku z realizacją inwestycji drogowej - budowy fragmentu drogi ekspresowej [...] (gr. państwa) z podziałem na zadania: I Zadanie nr [...] (wraz z wyplotem w ciągu dk [...]). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach). Ogólna zaś właściwość do wydania ww. decyzji wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), przepis ten jednak nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że budowa drogi ekspresowej zaliczana jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia). Problematyczna jest natomiast kwestia kwalifikacji działalności Spółki polegającej na przetwarzaniu odpadów. Z treści wniosku Spółki wynika, iż planowane przedsięwzięcie zmierza do przetwarzania odpadów o oznaczonych kodach prowadzone poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku R12. Spółka planuje przetwarzać odpady o kodach 17 05 04, 19 12 09, 19 13 02. W ramach przetwarzania odpadów nie przewiduje się ich magazynowania. Odzysk będzie polegał na sprawdzeniu struktury wydobytych mas ziemnych przez oględziny i weryfikację cech materiału świadczących o obecności zanieczyszczeń. Następnie odpady gleby i ziemi poddane będą separacji przez sprzęt mechaniczny i po odseparowaniu zanieczyszczony materiał stanowiący odpad, zostanie przekazany dla podmiotów posiadających stosowne decyzje z zakresu gospodarowania odpadami, a "czysty" materiał będzie stanowił produkt. W orzecznictwie wskazuje się, że powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, iż przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Pomimo, że budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów), występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie (zob. postanowienie NSA z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 114/20; postanowienie NSA z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 104/20; postanowienie NSA z 28 października 2020 r. sygn. akt II OW 94/20; postanowienie NSA z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OW 54/20; postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OW 160/19; postanowienie NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OW 212/18). Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze przekazanie uprawnionym podmiotom zewnętrznym, jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, budowa drogi oraz odzysk odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji za organ właściwy w sprawie, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, uznać należało Marszałka Województwa [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.