II OW 144/12

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Łódzkiego z dnia 14 sierpnia 2012 roku o rozstrzygniecie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Łódzkim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Piotrkowie Trybunalskim w przedmiocie rozpatrzenia odwołania B. i A.W. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] września 2011 roku znak [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "[...]" postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewoda Łódzki wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Wojewodą Łódzkim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. (zwanym dalej SKO w P.) w sprawie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania B. i A.W. decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] września 2011 r., znak [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że przy piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. SKO w P. przekazało Wojewodzie Łódzkiemu, w trybie art. 65 § 1 K.p.a., odwołanie B. i A. W. od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] września 2011 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obiekcie "[...]". Nadto przywołano treść przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 16 lipca 2003 r. do 1 sierpnia 2009 r. oraz wskazano, że nowelizacja tego przepisu dokonana przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.) wykreśliła z dniem 1 sierpnia 2009 r. zdanie drugie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W ocenie organu zmiana ta podyktowana była ujednoliceniem trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego. Wskazano także, że aktualnie w sprawach scaleń i wymiany gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z art. 17 pkt 1 K.p.a. Właściwość Wojewody do załatwienia spraw w tego typu sprawach nie wynika również z art. 3 ust. 1 pkt 5-7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek SKO w P. pismem z dnia 10 września 2012 r. wniosło o wskazanie Wojewody Łódzkiego jako organu właściwego w sprawie. W motywach udzielonej odpowiedzi SKO w P. wskazało, że podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż właściwość wojewody do załatwiania spraw z zakresu scalania i wymiany gruntów wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zdaniem SKO jest to ustawa szczególna w rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. Skoro więc w niniejszej sprawie w pierwszej instancji orzekał starosta i sprawy te należą do zakresu administracji rządowej, to organem wyższego stopnia jest wojewoda. Wobec powyższego SKO w P. podtrzymało swoje stanowisko, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania stron od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] września 2011 r. W tej sprawie organem właściwym jest Wojewoda Łódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zezwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem kompetencyjnym pomiędzy Wojewodą Łódzkim, a SKO w P., albowiem żaden z ww. organów nie uznaje się za właściwy do załatwienia odwołania stron od decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia [...] września 2011 r. wydanej w przedmiocie scalenia gruntów bliżej opisanych w tej decyzji. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] września 2011 r. została wydana przez Starostę Bełchatowskiego jako organ I instancji m. in. na podstawie obowiązującego w dacie jej wydania art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. O ile przepis ten wprost wskazuje na starostę jako organ właściwy w pierwszej instancji w tego typu sprawach, to od 1 sierpnia 2009 r. brak jest przepisu określającego w ten sposób organ odwoławczy. Od tej bowiem daty, tj. od dnia 1 sierpnia 2009 r. art. 3 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie zmienił dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w ten sposób, że brak jest dotychczasowego zd. 2 tego przepisu wskazującego wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, tego typu zabieg legislacyjny – usunięcie przepisu szczególnego, powoduje, że organu odwoławczego od decyzji starosty należy poszukiwać w przepisach ogólnych zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że postępowanie odwoławcze toczy się w trybie przepisów zawartych w rozdziale 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "Odwołanie". Przepis art. 127 § 2 K.p.a. stanowi, że właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zaś organy wyższego stopnia wskazane są w art. 17 K.p.a. Przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 K.p.a. i art. 20 K.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten należy interpretować w związku z treścią art. 20 K.p.a., w którym określone zostały reguły ustalenia właściwości rzeczowej, również w zakresie instancyjnej. Z art. 20 K.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 K.p.a. (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, publikowany w zbiorze LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu pierwszej instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10 oraz z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OW 17/11 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie starosta może wykonywać zadania z zakresu administracji samorządowej bądź z zakresu administracji rządowej, jednakże powyższe samo przez się nie determinuje sposobu ustalenia organu odwoławczego. Podkreślić bowiem należy, że starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), zaś przepis art. 17 pkt 1 K.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, publikowane w zbiorze LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 K.p.a. nie będzie miała zastosowania. W niniejszej sprawie aktualnie takiej normy szczególnej brak. Jako tego typu przepisu nie można potraktować przepisu art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), albowiem pkt 5 tego przepisu wskazuje na wojewodę jako organ pierwszej instancji w sprawach tam wskazanych, a pkt 7 stanowi, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Norma ta jedynie w sposób ogólny stanowi o zakresie działania wojewody, i jako taka nie może w sposób samodzielny stanowić podstawy do działania wojewody jako organu wyższego stopnia. Niezbędne jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu prawa, który pozwala wojewodzie działać w konkretnej kategorii spraw, przewidując kompetencję wojewody do ich załatwienia. Stanowisko to jest zbieżne z intencją ustawodawcy, gdyż w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wprost wskazano, że proponowana zmiana wykreślająca regulację dotyczącą wskazania wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wydanych w przedmiocie scaleń i wymiany gruntów, powoduje tym samym, że odwołanie odbywa się według zasad ogólnych – tzn. do samorządowego kolegium odwoławczego, co ma na celu ujednolicenie trybu odwoławczego w sprawach rozpatrywanych przez organy samorządu terytorialnego (patrz: druk nr 1073, Sejm RP VI kadencja, zamieszczony na stronie internetowej: www.sejm.gov.pl). Mając na uwadze powyższą argumentację uznać należy, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego jako organ pierwszej instancji w sprawach scaleń gruntów. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.