II OSK 2250/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gl 87/22 o odrzuceniu skargi Z. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie odmowy doręczenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 5 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Z. P. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], której skarżąca upatrywała w niedoręczeniu (nieprawidłowym doręczeniu) jej decyzji [...] o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...] WINB) z [...] stycznia 2022 r. nr [...] z uwagi na to, że przedmiotowa decyzja została wysłana na nieprawidłowy, zdaniem strony, adres, tj.: "Z. P. na ręce pełnomocnika adw. A.P., ul. [...],[...][...] " zamiast na adres pełnomocnika: "Kancelaria Adwokacka adw. A.P. ul. ..., . [...] ". Uzasadniając odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej: p.p.s.a., Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie rozstrzygnięcia, które zapadło w sprawie i czynność ta nie przyznaje stronie uprawnień ani obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od jego daty biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego oraz może być przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu (postanowienie NSA z 21 sierpnia 2012 r. II OSK 1882/12). Zdaniem Sądu, prawidłowość doręczenia decyzji nie może natomiast stanowić przedmiotu odrębnej skargi. W odniesieniu do treści art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Sąd I instancji przyjął, że skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym wskazanego art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 27 lutego 2018 r. sygn. II FSK 207/18 oraz wyroku z 4 września 2019 r. sygn. I OSK 1031/19. Przepis ten dopuszcza wniesienie skargi na czynność organu administracji publicznej, ale jednocześnie precyzuje, że musi być to czynność dotycząca uprawnień lub obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Postanowienie to, doręczone pełnomocnikowi skarżącej - adwokatowi A. P. w dniu [...] września 2022 r. - zostało zaskarżone przez skarżącą, reprezentowaną przez ww. pełnomocnika, pismem z [...] września 2022 r. określonym jako "zażalenie". We wniesionym środku odwoławczym zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła: 1) obrazę prawa konstytucyjnego, a to art. 45, stanowiącego, m.in., że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy - natomiast odrzucenie skargi stanowi dekapitację uprawnień procesowych i materialnych strony skarżącej; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: art. 3 § 2 pkt: 4; 8 i 9 p.p.s.a., że ignorowanie obowiązków przez organ administracji publicznej jest zgodne z tymi przepisami; 3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4, gdyż ezoteryczna postać uzasadnienia orzeczenia uniemożliwia lingwistyczne i logiczne rozpoznanie poprawności myślowej Sądu meritii; 4) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 przez pozostawienie poza sferą przemyśleń intelektualnych wywodów zawartych w powołanej na wstępie skardze. Niezależnie od powyższego strona podniosła zarzuty dotyczące wyrażenia błędnego poglądu prawnego, że organ administracji publicznej bojkotujący swoje obowiązki, szkodzące interesom strony - nie dopuszcza się pogwałcenia powołanych wyżej przepisów oraz brak rozpoznania konsekwencji działania WSA w Gliwicach, gdyż w skali makro - per analogiam zachowania organów administracji publicznej doprowadziłyby do anarchizmu metodologicznego. Strona stwierdziła, iż w percepcji Sądu (którego chciałoby się już nie powoływać) zafałszowane działanie organu przynosiło szkodę stronie (obywatelowi) pozbawionej możliwości wniesienia środka odwoławczego. Skarżąca podniosła także, że funkcjonariusz publiczny, który przekracza swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego podlega karze pozbawienia wolności do lat 3 - art. 231 kk. W związku z powyższym, w oparciu z art. 188 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenie i rozpoznanie skargi; stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez [...] WINB; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracji stanął w opozycji do konstytucyjnej zasady państwa prawa, gdyż abdykował od niezależnego orzekania. Zdaniem skarżącej, skarga oraz dołączone do niej dowody, bezsprzecznie wskazują, że organ błędne wskazał adresata decyzji administracyjnej, która z tych względów nie została stronie doręczona. Skarżąca podniosła, że nie można się zgodzić z odrzuceniem skargi, gdyż: 1) definiowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie powinno nastręczać trudności; 2) decyzja administracyjna (inne orzeczenia) są oświadczeniami woli organu wykonującego administrację publiczną, złożonymi oraz podejmowanymi w określonej formie strukturze regulowanej przepisami prawa, 3) czynności są działaniami faktycznymi, które określane są w doktrynie mianem czynności materialno-technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wymaga wskazania, że stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższym koresponduje przepis art. 194 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest: odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 (pkt 1a). Mieć na uwadze trzeba, że podstawę odrzucenia skargi w tej sprawie stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Oznacza to, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od postanowienia z 5 września 2022 r. przysługiwała stronie skarga kasacyjna. To wymaganie, wnosząc środek zaskarżenia od powyższego orzeczenia, strona skarżąca całkowicie pominęła. Koncentrując swoje wyjaśnienia na zarzuceniu Sądowi I instancji "dekapitacji uprawnień procesowych i materialnych strony skarżącej", czy "abdykację" od orzekania, zaś organowi "bojkot swoich obowiązków, szkodzący interesom strony", pełnomocnik skarżącej powinien zwrócić baczniejszą uwagę na to, że wydane postanowienie z 5 września 2022 r. o odrzuceniu skargi nie mogło podlegać zaskarżeniu w drodze wniesienia na nie zażalenia. Sporządzenie i wniesienie niewłaściwego środka odwoławczego, niezależnie czy pełnomocnik strony skarżącej postrzega zaskarżane orzeczenie za posiadające "ezoteryczną postać", jest co do zasady działaniem na szkodę mocodawcy, albowiem może prowadzić do pozbawienia strony reprezentowanej prawa do sądu. Wadliwe działanie pełnomocnika do tego skutku nie doprowadziło w niniejszej sprawie z uwagi na zawarcie w treści zażalenia podstawowych elementów stanowiących wymagania konstrukcyjne skargi kasacyjnej, co skutkowało zakwalifikowaniem go przez sąd kasacyjny jako tego rodzaju środek odwoławczy, wniesiony z zachowaniem wymogu określonego w art. 175 § 1 p.p.s.a. (przymus radcowsko-adwokacki). Zwrócenie przez NSA uwagi na sposób działania pełnomocnika skarżącej w omawianym zakresie uznać należy tym niemniej za potrzebne, biorąc pod uwagę, że odstąpieniu przez pełnomocnika skarżącej od właściwego rozważenia zasad kształtujących sposób zaskarżenia kwestionowanego postanowienia towarzyszyły liczne uwagi kierowane tak do organu orzekającego w postępowaniu, jak i Sądu I instancji, którym trudno przypisać cechę wypowiedzi merytorycznej koncentrującej się na kwestiach prawnych istotnych dla sprawy. Nie sposób nie zauważyć, że podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "skarga oraz dołączone do niej dowody, bezsprzecznie wskazują, że organ błędne wskazał adresata decyzji administracyjnej, która z tych względów nie została stronie doręczona" autor skargi kasacyjnej całkowicie pomija, że przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji odnosił się do kwestii właściwości przedmiotowej sądu administracyjnego w tej sprawie, a nie do meritum sprawy ze skargi na bezczynność. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, którego skuteczność wiąże się z właściwym wskazaniem podstaw kasacyjnych i ich uzasadnieniem. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy zaś rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie z powodu ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Zarzuty stawiane Sądowi I instancji powinny ściśle korespondować z rodzajem problemu prawnego, jaki zaistniał w danej sprawie. Wyrażać się to powinno w pierwszym rzędzie w poprawnym określeniu uchybionych przepisów, a w dalszej kolejności w przedstawieniu argumentacji prawnej potwierdzającej wskazaną wadliwość zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zgodnie z uchwałą NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, jeśli wnoszący skargę kasacyjną nie określi poprawnie, jakie przepisy, jego zdaniem, naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Powyższe uwagi są konieczne w związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skierowane przeciwko zaskarżonemu postanowieniu zarzuty kasacyjne nie zostały dostatecznie skonkretyzowane w sposób wymagany ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) i jako takie nie poddają się ocenie kasacyjnej. Jak wskazano powyżej, przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność w zakresie doręczenia decyzji administracyjnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie w zakresie, w jakim właściwość tę kształtują przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. Warstwa argumentacyjna rozpoznawanego środka odwoławczego, która ze względu na podstawione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt: 4; 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji powinna zatem wskazywać, który konkretnie przepis art. 3 § 2 tej ustawy – i z jakich względów - kształtuje właściwość sądu administracyjnego w spornej sprawie, ogranicza się w zasadzie do wskazania, że "sąd abdykował od niezależnego orzekania" oraz że "definiowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie powinno nastręczać trudności". Uzasadnienie postawionych zarzutów ma wybitnie niemerytoryczny charakter i razi tym bardziej, że sformułowane zostało przy użyciu języka cechującego się, ogólnie ujmując, niską kulturą, także prawniczą i stanowi w istocie zbiór luźno powiązanych refleksji autora skargi kasacyjnej na temat zaskarżonego orzeczenia o charakterze pozaprawnym, abstrahującym całkowicie od przepisów prawa. Odnośnie do zapatrywania autora skargi kasacyjnej, że "definiowanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie powinno nastręczać trudności" Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do odmiennego wniosku niż zaprezentowany przez stronę prowadzi zauważenie, że w odniesieniu do spornej w tej sprawie kwestii dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie doręczenia decyzji w orzecznictwie sądowym prezentowane są rozbieżne stanowiska, tj. pierwsze przyjmujące, że bezczynność w zakresie doręczenia decyzji nie mieści się ani w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ani art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 21 października 2020 r. II OSK 1833/20; postanowienie NSA z 27 lutego 2018 r. II FSK 207/18; wyrok NSA z 19 listopada 2018 r. II OSK 3046/18), drugie – zakładające, że w tego rodzaju sprawach właściwość sądu administracyjnego wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25 maja 2021 r. III FSK 3447/21), wreszcie trzecie, w świetle którego skarga na bezczynność w zakresie doręczenia decyzji jest dopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25 września 2019 r. II OSK 2572/19). Postawione w tej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 4,8 i 9 p.p.s.a. są ogólnikowe. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych sprowadzające się do wskazania przez ich autora, że doręczenie decyzji jest czynnością faktyczną zaliczaną do działań organów określanych w doktrynie mianem czynności materialno-technicznych, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym w tej sprawie przez Sąd I instancji, skoro nie zanegował on dopuszczalności skargi - co do zasady - na czynności organu administracji publicznej, lecz w oparciu o twierdzenie, że przymiot zaskarżalności posiadają wyłącznie czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaś tego rodzaju wniosek Sądu pozostaje niepodważony w tej sprawie z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia podniesionych zarzutów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię sporządzający skargę kasacyjną powinien wyjaśnić, jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez Sąd. Rozpoznawana skarga kasacyjna, jak wskazano powyżej, warunku tego nie spełnia. Podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 – nieodniesiony do aktu prawnego, w którym przepis ten ma się znajdować, również nie zasługiwał na uwzględnienie, jako wadliwie skonstruowany. Zakładając nawet, że autor skargi kasacyjnej zamierzał zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić należało, że zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku, skoro jego dyspozycja odnosi się do orzeczenia wydanego przez sąd administracyjny w innej formie, niż miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie (tj. do wyroku a nie postanowienia), a konieczności stosowania go względem orzeczeń wydanych w formie procesowej postanowienia strona nie wywiodła w skardze kasacyjnej z odpowiedniego przepisu odsyłającego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.