II SA/Rz 1136/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w [....] na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "WIOŚ", "organ") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w dniach od 15 kwietnia do 17 maja 2021 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatury w [...] przeprowadził kontrolę w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w [...] (dalej: "skarżąca", "spółka"), podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli Nr [...]. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 z późn. zm.; dalej: "u.i.o.ś") oraz ustaleń przeprowadzonej kontroli, nałożył na skarżącą w ramach stwierdzonych naruszeń zalecenia w pkt 1-4, z terminem przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań na dzień 30 czerwca 2021 r. W pkt 4 zarządzenia zobowiązano spółkę do wystąpienia niezwłocznie po jego otrzymaniu z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki [...] oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu samoczynnego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...], stosownie do treści przepisu art. 80 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 z późn. zm.; dalej: "P.w."). W treści uzasadnienia wydanego zarządzenia, w zakresie pkt 4 wskazano, że na komunalną oczyszczalnię ścieków w [...] doprowadzane są ścieki pochodzące z terenu Miasta [...] oraz z okolicznych miejscowości. Na terenie Miasta [...] funkcjonuje mieszany system kanalizacyjny, zbiorcza i rozdzielcza sieć kanalizacji sanitarnej i opadowej. Całkowita długość sieci kanalizacyjnej, według stanu odnotowanego na dzień kontroli, położona na terenie Miasta [...] wynosi 235,2 km, w tym 34,9 km stanowi sieć ogólnospławna. Ustalenia kontroli wykazały, że kontrolowana spółka korzysta z samoczynnego przelewu burzowego zlokalizowanego na terenie komunalnej oczyszczalni ścieków w [...] przy ul. [...]. Przelew służy do odprowadzania nadmiaru ścieków, przy występowaniu nawalnych deszczy, po ich wstępnym mechanicznym oczyszczeniu, do kolektora ścieków oczyszczonych z pominięciem biologicznego oczyszczania, a następnie do wód rzeki [...]. Według ustaleń kontroli, w 2020 r. przelew został uruchomiony 30 razy, a łączna ilość ścieków odprowadzona tym przelewem wyniosła w 2020 r. 347 623,0 m3. Kontrola wykazała, że spółka nie wystąpiła do właściwego organu o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki [...] oczyszczonych mechanicznie ścieków, za pomocą samoczynnego przelewu, zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...], co stanowi naruszenie art. 80 P.w. Na opisane wyżej zarządzenie pokontrolne spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżając je w zakresie pkt 4. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 80 u.P.w., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy: - przepis ten nie obejmuje swoją dyspozycją przelewów samoczynnych zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków i stanowiących ich elementów konstrukcyjnych, - odprowadzanie oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu burzowego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...] objęte jest już decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, m.in. na odprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczonych na miejskiej oczyszczalni do rzeki [...] w km 96 + 650. W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie wydanego zarządzenia w zaskarżonej części oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że art. 80 P.w. nie obejmuje swoją dyspozycją przelewów samoczynnych zlokalizowanych na terenie oczyszczalni ścieków i stanowiących ich elementów konstrukcyjnych. Skarżąca wskazała, że przepis ten dotyczy wprowadzania do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej. Spółka podniosła, że nie posiada kanalizacji deszczowej, w związku z czym zapis traktujący o przelewach burzowych tej kanalizacji jej nie dotyczy. Jak wyjaśniła, posiada natomiast kanalizację ogólnospławną, w związku z czym posiada również cztery przelewy burzowe na tej kanalizacji. Jednak zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] skarżącej udzielono pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie w okresie deszczowym do rzeki [...] ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej poprzez wszystkie 4 istniejące przelewy. Skarżąca podkreśliła, że oczyszczalnia ścieków w [...] nie jest częścią sieci kanalizacji ogólnospławnej. Jest ona technologicznie i formalnie zupełnie innym urządzeniem, co zdaniem skarżącej wynika wprost z treści art. 2 pkt. 14 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten definiując urządzenie kanalizacyjne wyraźnie rozróżnia sieci kanalizacyjne od urządzeń podczyszczających i oczyszczających ścieki, jakimi są oczyszczalnie ścieków. W związku z powyższym bezsprzecznym w ocenie spółki jest to, że art. 80 P.w. nie dotyczy oczyszczalni ścieków, w tym zlokalizowanych tam przelewów, które są częścią składową tych oczyszczalni. Spółka zaznaczyła również, że zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], zostało jej udzielone pozwolenie wodnoprawne - zgodnie z pkt II 3 tej decyzji - na odprowadzanie ścieków komunalnych oczyszczonych na miejskiej oczyszczalni do rzeki [...] w km 96 + 650. Zdaniem skarżącej nawet więc gdyby przyjąć, że odprowadzanie oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu burzowego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...] wymaga odpowiedniej decyzji, to skarżąca już taką decyzję posiada. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organ wskazał, że analiza treści decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., na mocy, której udzielono spółce pozwolenia głównego prowadzi do wniosków, iż nie wynika z niej jakiekolwiek uprawnienie skarżącej do odprowadzania ścieków, poprzez działanie przelewu burzowego do wód rzeki [...] wylotem zlokalizowanym w km 96+650. Natomiast do dnia kontroli spółka nie wystąpiła do właściwego organu o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki [...] oczyszczonych mechanicznie ścieków, za pomocą samoczynnego przelewu, zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również postanowienia kończące postępowanie. Na podstawie art. 146 p.p.s.a. : Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (§ 1). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. Powoduje to, że ewentualne uchylenie przez sąd administracyjny tego rodzaju aktu nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego( wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2036/09 oraz wyrok 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12). Przedmiotem kontroli Sądu jest Zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2012 r. nr [...] w zakresie nakładającym na Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie wprowadzania wód do rzeki [...] oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą przelewu samoczynnego zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...] na podstawie art. 80 P.w. Aktualnie nie budzi wątpliwości możliwość zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego. Powszechnie uznaje się, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest władczym aktem administracyjnym wydawanym przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska i adresowanym do kontrolowanego podmiotu. Nie stanowi ono decyzji administracyjnej, ale podlega zaskarżeniu jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. p.p.s.a. Nie ulega również wątpliwości, że skarga na ww. akt nie wymaga uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa - art 53 §2a p.p.s.a. Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.: do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.) w zakresie: przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska, eksploatacji instalacji i urządzeń chroniących środowisko przed zanieczyszczeniem. Zarządzenia o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wydaje się po uprzednim przeprowadzeniu kontroli. W ramach tej kontroli pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, to jest stanem, który zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności, konieczne jest ustalenie zakresu tych rozbieżności. Z czynności kontrolnych sporządza się protokół. Na podstawie stwierdzonych uchybień wydaje zarządzenie pokontrolne. W sprawie prawidłowość kontroli nie budziła wątpliwości. W zastrzeżeniach do protokołu kontroli, jak również w skardze na zarządzenie pokontrolne nie odnotowano zarzutów pod tym adresem, a również Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie. Spór sprowadzał się do wymienionych w pkt 4 zarządzenie pokontrolnego nieprawidłowości, tj. braku decyzji na wprowadzanie do wód rzeki [...], oczyszczonych mechanicznie ścieków, za pomocą przelewu samoczynnego, zlokalizowanego na terenie oczyszczalni ścieków w [...]. Podstawa prawna stwierdzonego uchybienia to art. 80 P.w. Skarżąca zaprzecza by oczyszczalnia ścieków stanowiła kanalizację ogólnospławną, o której mowa w tym przepisie, wskazując jednocześnie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do oczyszczalni ścieków, a jeśli nawet jest inaczej, to posiada pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., które reguluje tą kwestię. W opozycji do skarżącej organ twierdzi, że pozwolenie wodnoprawne, na które skarżąca się powołuje nie reguluje tego, a skarżąca obsługuje aglomerację [...] w tym sieć kanalizacyjną i ogólnospławną. W sporze rację należy przyznać organowi. Zgodnie z art. 80 P.w.: dopuszcza się wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń zwartych w protokole kontroli Komunalna oczyszczalnia ścieków w [...] obsługuje aglomerację [...] o równoważnej liczbie mieszkańców 62 252, wyznaczonej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie wyznaczania na terenie Gminy Miasta [...], Gminy [...], Gminy [...] i Gminy [...] aglomeracji [...]. W oczyszczalni prowadzony jest dwustopniowy proces oczyszczania ścieków, tj. oczyszczanie mechaniczne oraz biologiczne prowadzone w reaktorach biologicznych z pogłębianiem usuwaniem biogenów. Proces oczyszczania jest zautomatyzowany i nie wymaga stałego dozoru. Projektowana przepustowość oczyszczalni wynosi 97000 RLM ( równoważna liczba mieszkańców ). Projektowana średnia przepustowość oczyszczalni wynosi 20 000 m³/d, maksymalna 72000m³/d w porze deszczowej. Na kontrolowaną oczyszczalnię doprowadzane są ścieki o charakterze komunalnym pochodzące z terenu Miasta [...] oraz z okolicznych miejscowości. Jedyne ścieki o charakterze przemysłowym wysokoobciążonym, odprowadzana na oczyszczalnię w [...] pochodzą z Zakładu [...] sp. z o.o., są to ścieki wytwarzane przy produkcji pektyn owocowych, głównie cytrusowych. Pozostałe ścieki dopływające na oczyszczalnię mają charakter bytowy lub zbliżony do bytowego oraz stanowią mieszaninę ścieków bytowych z wodami opadowymi lub roztopowymi. Na terenie Miasta [...] funkcjonuje mieszany system kanalizacji tj. zbiorcza i rozdzielcza sieć kanalizacji sanitarnej i opadowej. Całkowita długość sanitarnej sieci kanalizacyjnej na terenie miasta [...] wynosi 235, 2 km w tym 34,9 km stanowi sieć ogólnospławną. Spółka eksploatuje 4 przelewy burzowe zlokalizowane na terenie Miasta [...] z odprowadzaniem ścieków do rzeki [...]. Posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie w okresie deszczowym do rzeki [...] ścieków pochodzących z przelewów burzowych udzielone decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Na oczyszczalni ścieków w [...] eksploatowany jest przelew samoczynny tzw. By-pass odprowadzający nadmiar ścieków w porze deszczowej po oczyszczaniu mechanicznym z pominięciem oczyszczania biologicznego. Ilość ścieków odprowadzana za pomocą tego przelewu jest opomiarowana. W trakcie kontroli ustalono, że w 2020 r. przelew był uruchamiany w sumie 30 razy, całkowita ilość ścieków odprowadzana tym przelewem w 2020 r. wyniosła 347.623,0 m³. Rację należy przyznać organowi, że spółka nie posiada decyzji w zakresie wprowadzania do wód rzeki [...] oczyszczonych mechanicznie ścieków za pomocą wyżej wymienionego przelewu samoczynnego zlokalizowanego na oczyszczalni ścieków. Pozwolenie na które powołuje się skarżąca zostało udzielone decyzją z [...] kwietnia 2003 r. nr [...] i dotyczy odprowadzania ścieków komunalnych oczyszczonych na miejskiej oczyszczalni do rzeki [...] w km 96+650. Jak wyżej wskazano oczyszczanie ścieków w oczyszczalni ścieków w [...] jest procesem dwustopniowym obejmującym oczyszczane biologiczne i mechaniczne. Projektowana średnia przepustowość oczyszczalni wynosi, jak w pozwoleniu 20000 m³/d, projektowana maksymalna przepustowość 72000m³/d w porze deszczowej, co wynika z wskazanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem jak ustalono w toku kontroli stwierdzony przelew samoczynny odprowadza nadmiar ścieków w porze deszczowej wyłącznie po oczyszczeniu mechanicznym z pominięciem oczyszczania biologicznego, zatem nie można mówić, że został on objęty wyżej powołanym pozwoleniem. Wbrew zarzutom w sprawie znajdzie zastosowanie art. 80 P.w. Skarżąca próbuje zaprzeczyć temu wskazując, że oczyszczalnia ścieków w [...] nie jest częścią kanalizacji ogólnospławnej, a jedynie zupełnie innym urządzeniem powołując się na definicję urządzenia kanalizacyjnego z art. 2 pkt 14 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym urządzenia kanalizacyjne to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. Ze stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Na podstawie art. 86 P.w.: aglomeracje o równoważnej liczbie mieszkańców powyżej 2000 powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych. Według definicji z Wikipedii kanalizacja ogólnospławna to rodzaj kanalizacji do której spływają wszystkie rodzaje ścieków z terenu objętego jej zasięgiem z tzw. zlewni ścieków. Kanalizacja ogólnospławna wyposażona jest w tzw. przelewy burzowe, które w okresie opadów odprowadzają mieszaninę ścieków i wody opadowej do odbiornika – płynącego cieku. Jak wynika z ustaleń protokołu kontroli komunalna oczyszczalnia ścieków w [...] obsługuje aglomerację [...] o równoważnej liczbie mieszkańców 62 252. Na oczyszczalnię odprowadzane są ścieki komunalne w tym ścieki przemysłowe, ścieki o charakterze bytowym, lub zbliżony do bytowego oraz mieszanka ścieków bytowych z wodami opadowymi lub roztopowymi. Według ustaleń organu całkowita długość sieci kanalizacyjnej na terenie Miasta [...], którą obsługuje oczyszczalnia ścieków w [...] wynosi 235,2 km, w tym 34,9 km stanowi sieć ogólnospławna. W świetle powyższego oczyszczalnia ścieków w [...] spełnia warunek uznania jej za kanalizację ogólnospławną. Ponadto bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że nie posiada kanalizacji deszczowej, skoro eksploatuje 4 przelewy burzowe zlokalizowane na terenie Miasta [...] z odprowadzaniem ścieków do rzeki [...], na które posiada pozwolenie wodnoprawne – decyzja z [...] grudnia 2012 r. Sąd kontrolujący zarządzenie może na mocy art. 146 § 1 k.p.a. uchylić taki akt jeśli stwierdzi, że jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbywała się z naruszeniem obowiązujących procedury. W niniejszej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w związku z powyższym działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.