I OSK 1428/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Radzionków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 703/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 29 sierpnia 2007r. nr XIV/97/2007 w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Radzionków oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 703/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Miasta Radzionków z dnia 29 sierpnia 2007 r. Nr XIV/97/2007 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Radzionków, stwierdził nieważność § 1 ust. 3 i § 3 ust. 2 tej uchwały. W § 1 ust. 3 uchwały ustanowiono stałą opłatę za zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji podstaw programowych z zajęć obowiązkowych, tj. 5 godzin dziennie (od godz. 8.00 do godz. 13.00) w wysokości 40 zł miesięcznie, zaś w § 3 ust. 2 stwierdzono, że wysokość opłaty zależy od liczby rodzeństwa – za pierwsze dziecko 100%, za drugie 60%, za trzecie i następne 20% opłaty miesięcznej. Przepisom tym Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z uwagi na niesprecyzowanie jakie konkretne świadczenia, wykraczające poza podstawę programową, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 w sprawie podstaw programowych wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, uzasadniają wprowadzenie odpłatności. Rada Miasta Radzionków odpowiedziała, że nie można pobierać opłat za zajęcia ujęte w ww. załączniku, zatem możliwe jest pobieranie ich za zajęcia wykraczające poza minimum programowe, a nadto, że wobec nowelizacji art. 14 ust. 5 ww. ustawy wszczęto prace nad zmianą uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie zaznaczył, że skarga na uchwałę wniesiona przez Prokuratora na akt prawa miejscowego jest skuteczna. Następnie podkreślił, że w jego orzecznictwie w sprawach opłat za świadczenie usług przez przedszkola przyjęto, że niemożliwe jest ustalenie opłaty stałej lub zryczałtowanej, a nadto, że podstawa programowa obejmuje wszystkie zajęcia, które trwają do 5 godzin dziennie, zaś wszystko to co wykracza poza tę liczbę godzin może być uznane za realizację świadczeń wykraczających poza podstawę i wymagającą ustalenia odpłatności. Zdaniem Sądu z § 10 ust. 2 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej wynika, że podstawa programowa nie może być realizowana krócej niż 5 godzin, zatem też i w dłuższym czasie, a wobec tego nie należy opierać się na czynniku czasu, ale brać pod uwagę element przedmiotowy, na co zasadnie wskazał Prokurator. Sąd stwierdził także, że podane przez Miasto Radzionków okoliczności związane ze zmianą uchwały są bez znaczenia, bowiem to wyrok będzie stanowił podstawę do tej zmiany. Rada Miasta Radzionków wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.: a) naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 19991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz b) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 ust. 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w uchwale obowiązek uiszczania opłaty został powiązany z elementem przedmiotowym, wobec wskazania, że uiszczać się ją będzie z uwagi na zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji podstaw programowych, a także, że Sąd właściwie nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 12, poz. 22 ze zm.) stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1, a zgodnie z tym przepisem przedszkolem publicznym jest takie, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z przepisów tych Wojewódzki Sąd wyprowadził wniosek, że tylko za zajęcia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego mogą być pobierane opłaty. Zgodzić należy się z takim stanowiskiem, skoro, z założenia przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie, co najmniej podstawy programowej, a sformułowanie ,,co najmniej" właśnie pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa to minimum, które powinno być bezpłatne. Z przepisów tych można też wyprowadzić wniosek, że tylko nauczanie poza ,,co najmniej" podstawą programową jest płatne, zaś samo zapewnienie opieki, czy to w ramach tej podstawy, czy poza nią, jest natomiast bezpłatne. W § 1 ust. 3 uchwały z 29 sierpnia 2007 r. Rada Miasta zawarła normę, że na zapewnienie opieki poza godzinami koniecznymi do realizacji zajęć obowiązkowych, przez 5 godzin dziennie, pobiera się stałą opłatę, a w/w art. 6 pkt 1 mówi o bezpłatnym nauczaniu. Z § 1 ust. 3 uchwały wynika natomiast, że tylko 5 godzin dziennie od 8.00 do 13.00 jest bezpłatne, zaś wszystkie pozostałe godziny przebywania dziecka w przedszkolu są płatne, bez względu na to czy realizuje się w nich nauczanie i jakie. Trudno więc zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi, że takie unormowanie uznał za niezgodne z prawem, bowiem nie wynika z niego za co w istocie ma być pobierana stała miesięczna opłata. Zarzutu zatem błędnej wykładni art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 nie można ocenić jako zasadnego. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów wiąże się z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a". Jednak i tego zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony. Zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że w części uzasadnienia wyroku dotyczącej rozważań Wojewódzki Sąd nie wymienił ani art. 14 ust. 5, ani art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jednak w części przedstawiającej stan sprawy przedstawił zarzuty skargi Prokuratora, wymieniając przepisy, które Prokurator uznał za istotnie naruszające prawo. W rozważaniach natomiast wyraźnie podkreślił, że skargę Prokuratora należy uznać za zasadną, tzn. zgodzić się z zarzutami naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.