II SA/Wr 392/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych polegających na przełączeniu wentylacji oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z 10 VIII 2021 r. (nr 889/2021) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako "DWINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania B. C. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z 7 VI 2021 r. (Nr 62/2021) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych polegających na przełączeniu wentylacji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 7 VI 2021 r. (Nr 62/2021) PINB nakazał B. C. wykonanie robót budowlanych polegających na przełączeniu wentylacji mieszkania nr [...] do wolnego przewodu ościennego nr 6 lub 5 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] położonym w Z. przy ul. [...], zgodnie z zaleceniem kominiarskim sporządzonym dnia 27 IV 2021 r. przez mistrza kominiarskiego S. L. (uprawnienie nr [...]) celem usunięcia nieprawidłowości w zakresie przewodów kominowych, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. W motywach decyzji PINB wyjaśnił, że podstawy do nałożenia takiego obowiązku wynikają z art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) – dalej jako "pb" – zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w dniu 15 II 2021 r. wpłynęło pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z informacją o zdarzeniu polegającym na zatruciu tlenkiem węgla czterech mieszkańców lokalu nr [...] do jakiego doszło w dniu 7 II 2021 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] położonym w Z. przy ul. [...], w związku z czym PINB w dniu 9 III 2021 r. przeprowadził oględziny stanu technicznego wskazanego budynku. Ponadto w toku postępowania PINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] w Z. obowiązek przedłożenia opinii kominiarskiej wraz z inwentaryzacją przewodów kominowych w budynku, który to obowiązek wykonany został w dniach 6 i 27 IV 2021 r. Z przedstawionej opinii wynikało, że wymieniony po incydencie zatrucia lokatorów budynku piec kondensacyjny posiada wkład kominowy w kominie nr 7, do którego jednocześnie wpięta jest wentylacja z mieszkania nr [...]. Rozwiązanie takie określone zostało jako nieprawidłowe. W związku z tym zalecono przełączenie wentylacji z mieszkania nr [...] do wolnego przewodu nr 6 lub nr 5. PINB stwierdził, że ze względu na fakt, że art. 66 ust. 1 pb odnosi się do obiektu jako całości tym samym należało wszcząć postępowanie w sprawie stanu technicznego całego budynku. Jednocześnie PINB stwierdził stan zagrożenia dla lokalu nr [...] i swoją decyzją zobowiązał właściciela lokalu nr [...], do wykonania robót budowlanych polegających na przełączeniu wentylacji mieszkania nr [...] do wolnego przewodu ościennego nr 6 lub nr 5. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji podkreślił, że prawidłowe działanie przewodów kominowych w sposób oczywisty wpływa na funkcjonowanie całego obiektu budowlanego. Decyzją z 10 VIII 2021 r. (nr 889/2021) DWINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach decyzji zauważono, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, nie wskazujący wprost i bezsprzecznie na to, jakie nieprawidłowości istnieją w stanie technicznym przedmiotowego budynku. DWINB podkreślił, że w postępowaniu pierwszej instancji nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący oględzin. W ocenie DWINB stwierdzenia zawarte w protokole z oględzin niepoparte są dokładnymi ustaleniami i nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, a organ oparł swoje rozstrzygnięcie nie dokonując jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego. Organ pierwszej instancji pomimo wiedzy o możliwości samowolnego wykonania robót dotyczących przewodów kominowych w budynku w żaden sposób tej sytuacji nie wyjaśnił ani się do tego nie odniósł. DWINB wskazał również, że w prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie przeanalizował w sposób dostateczny kwestii kręgu stron postępowania pomijając istotny dla sprawy fakt, że przewody kominowe są częścią wspólną nieruchomości, która służy wszystkim współwłaścicielom budynku. Zdaniem DWINB, w sprawach dotyczących części wspólnych obiektu budowlanego, w przypadku budynków wielorodzinnych, w których wyodrębnionych jest więcej niż trzy lokale mieszkaniowe stroną postępowania powinna być wspólnota mieszkaniowa. Zdaniem DWINB decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia również wymogu sformułowania w sposób jasny i precyzyjny czynności (prac i robót budowlanych), które adresat decyzji miałby wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu. Wskazując na istotne braki decyzji organu pierwszej instancji DWINB podkreślił, że postępowanie dowodowe nie było prowadzone w sposób rzetelny i wyczerpujący o czym świadczyć miało nie odniesienie się przez PINB do wyników przeglądu instalacji gazowej wskazujący na "zły ogólny stan techniczny pionu gazowego" zalecający "naprawę instalacji wspólnej pionu". Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że PINB nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie. Podsumowując swoje rozważania DWINB wskazał, że ze względu na stwierdzone naruszenia przepisów prawa zasadnym było wydanie decyzji uchylającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Od powyższej decyzji odwoławczej W. K. (dalej jako "skarżący") złożył sprzeciw, zarzucając naruszenie przepisów kpa w zakresie postępowania dowodowego i wnosząc o uchylenie decyzji odwoławczej. Strona podniosła, że DWINB pominął istotne elementy stanu faktycznego, które legły u podstaw nakazu przełączenia wentylacji mieszkania nr [...] do wolnego przewodu nr 5 lub 6. Jego zdaniem organ odwoławczy pominął, że B. C. dokonała samowoli budowlanej zagrażającej bezpieczeństwu, montując podczas remontu łazienki kratkę wentylacyjną w przewód przez który przebiegała legalnie zamontowana w 2005 r. rura spalinowa od kotła gazowego lokalu nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw DWINB wniósł o jego oddalenie i odesłał do motywów decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 dalej jako "ppsa"). Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy DWINB w sposób prawidłowy zastosował powołany wyżej przepis. W sprawie kluczową kwestią było ustalenie pierwotnego przeznaczenia kanału kominowego nr 7, który obecnie jest wykorzystywany jednocześnie jako kanał kominowy przez skarżącego (lokal nr [...]) jak i jako kanał wentylacyjny przez B. C. (lokal nr [...]). PINB nałożył na B. C. obowiązek zmiany kanału wentylacyjnego (na kanał nr 5 lub nr 6), mimo że według jej twierdzeń należący do niej lokal nr [...] zawsze korzystał z kanału nr 7 jako wentylacyjnego, zaś przeprowadzenie w nim przez skarżącego rury spalinowej nastąpiło w sposób nieuprawniony w 2005 r. Z kolei według twierdzeń skarżącego, wprowadzenie do kanału nr 7 rury spalinowej w 2005 r. nastąpiło legalnie, zaś to właścicielka lokalu nr [...] przebiła się do niego później nielegalnie podczas remontu swojej łazienki. Wmontowała bowiem kratkę wentylacyjną w przewód, przez który przebiegała już rura spalinowa. W ocenie Sądu rozbieżności te mają istotne znaczenie w sprawie, bowiem niewątpliwie warunkują przedmiot i kierunek rozstrzygnięcia w sprawie. Istotne jest jednak, że PINB nie przeprowadził jakiegokolwiek dowodu celem ustalenia, która wersja zdarzeń jest prawdziwa. Jakkolwiek skarżący powołuje się na opinie kominiarskie upoważniające go do zajęcia dla celów realizacji pieca gazowego kanału kominowego nr 7, to jednak DWINB słusznie zauważył, że z materiału dowodnego nie wynika, by właścicielka lokalu nr [...] wykonywała później jakiekolwiek podłączenia do tego kanału. Co więcej, z odwołania wynika, że wcześniej były podejmowane przez właścicielkę lokalu nr [...] jakieś działania celem spowodowania usunięcia rury spalinowej i PINB otrzymywał informacje w tej sprawie. Skoro tak, to przedwczesne było obciążanie właścicielki lokalu nr [...] obowiązkiem zmiany kanału kominowego. Taki stan rzeczy wskazuje na naruszenie przez PINB przepisów postępowania (a konkretnie przewidzianego w art. 77 § 1 kpa obowiązku przeprowadzenia wyczerpujących ustaleń faktycznych) w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Także dokonana przez DWINB ocena zakresu podmiotowego postępowania jest co do zasady prawidłowa. Przewody kominowe bezsprzecznie stanowią część nieruchomości wspólnej, co rodzi określone konsekwencje w zakresie doboru stron postępowania. Przedwczesne jest jednak formułowanie jakichkolwiek ocen w tym zakresie, skoro – jak wyżej wyjaśniono - PINB nie wyjaśnił kwestii zasadniczej. Dopiero przeprowadzenie ustaleń pozwalających stwierdzić, czy określone nieprawidłowości stanowią rezultat nieutrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym czy też są efektem przeprowadzenia określonych robót budowlanych pozwolą na doprecyzowanie przedmiotu postępowania i właściwe ustalenie kręgu stron. Zgodzić się również należy ze stanowiskiem DWINB, że decyzja PINB nie odnosi się w ogóle do tej części materiału dowodowego, która wskazuje na zły stan ogólny pionu gazowego z zaleceniem jego naprawy (zob. protokół z przeglądu instalacji gazowej nr [...]). Tymczasem celem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pb jest usunięcie nieprawidłowości mogących m.in. zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W konsekwencji, wobec nieprzeprowadzenia przez PINB postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, DWINB uprawniony był do zastosowania normy z art. 138 § 2 kpa. Tym samym sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).