II SA/Rz 1183/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. P. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Wójt decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r.") - odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem – A. P. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że z zalegającego w aktach sprawy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] września 2018 r. wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki istnieje od 37- go roku życia, a zatem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto skarżąca ma ustalone od dnia 1 listopada 2020 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że składając wniosek oświadczyła, że w razie przyznania prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO w pierwszej kolejności wskazało, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być więc stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dalej SKO wyjaśniło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia on wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby ten wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., zagwarantować stronie, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Dlatego też w ocenie SKO, Wójt powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy skarżąca spełnia przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu wyeliminowania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy lub zastosować inne rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. SKO stwierdziło jednak, że rozpatrując wniosek skarżącej Wójt nie wziął pod uwagę negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem SKO ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 3) niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i przez to nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5 ustawy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła treść zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. Sąd stwierdza również, że SKO prawidłowo uznało, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi bezwzględnie na przeszkodzie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Wójt przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na męża na okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r. Sąd wskazuje jednak, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej opisanych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru, z którego z nich chce skorzystać. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Co istotne, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w oświadczeniu z dnia 15 marca 2021 r. (k. 7-8 akt organu I instancji) oświadczyła, że w przypadku uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Brak jest przeszkód, aby organ przykładowo jednocześnie (tego samego dnia) przyznał świadczenie pielęgnacyjne i uchylił decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak aby strona nie została pozbawiona wsparcia ze strony Państwa. Sąd podkreśla, że nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. SKO błędnie jednak przyjęło, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem po jej stronie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. nielegitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko organu wynika z nieuprawnionej w tym przypadku literalnej wykładni powyższego przepisu, która jest sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy i prowadzi do wniosków sprzecznych z zasadami państwa prawa. Sąd wskazuje, że kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14). Sąd podziela stanowisko wyrażone w powyższych wyrokach, że nie do przyjęcia byłaby taka interpretacja przepisów u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługuje wyłącznie takiemu współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a więc który w istocie nie może sprawować faktycznej opieki nad osobą tego wymagającą z uwagi na swoją własną niepełnosprawność, i który sam wymaga opieki. Należy w tym miejscu podkreślić, że w świetle przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest więc podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani więzami krwi. Sąd stwierdza więc, że nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych wykładni przepisów u.ś.r. prowadzącej do pozbawienia małżonka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem, z powodu braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie małżonka sprawującego opiekę. Sąd wyjaśnia, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie w sytuacji, w której o świadczenie pielęgnacyjne ubiega się inna niż współmałżonek osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Odmienne stanowisko skutkowałoby działaniem na szkodę rodziny, jaką tworzą małżonkowie. Na marginesie Sąd wskazuje, że podobnie niedopuszczalne jest interpretowanie przepisów u.ś.r. poprzez wykluczenie małżonka z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uwzględnienia wykładni zawartej w uzasadnieniu wyroku.