III FSK 3442/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 345/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 30 października 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 345/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w B. (dalej: Prokurator), stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy R. (dalej: Rada Gminy) z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzecznia.nsa.gov.pl). Rada Gminy we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego: 1/ art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej: u.u.c.p.g.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. – dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zobowiązuje radę gminy do zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym również w przypadku, gdy kompostowanie tych odpadów komunalnych nie skutkuje zmniejszeniem kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych po stronie gminy; 2/ art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 18 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku, gdy zgodnie z przepisami u.u.c.p.g., na terenie gminy nie zachodzą okoliczności, w których obliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi następowałoby z zastosowaniem stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, rada gminy zobowiązana jest do ustalenia w drodze uchwały stawki tej opłaty. W oparciu o tak postawione zarzuty, które zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Rada Gminy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 - CBOSA, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy konsekwencji braku zamieszczenia w uchwale Rady Gminy w przedmiocie ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty, zapisów odpowiadających regulacjom zawartym w art. 6k ust. 4a oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Według zaś art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do odbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższe przepisy zawierają delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określają zakres spraw, które powinny stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Uregulowania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uchwale dotyczącej ustalenia i wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które powinny być objęte uchwałą w omawianej sprawie, ustawodawca posłużył się sformułowaniami imperatywnymi: "ustala" i "zwalnia", co oznacza, że jej treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w przepisach u.u.c.p.g., przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 113/21). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (zaniechanie prawodawcze). Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował legalność zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje ona delegację ustawową wynikającą z art. 6k ust. 4a oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Użycie w tekście ustawy sformułowań "ustala" i "zwalnia", jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia uregulowań wskazanych w tych przepisach w treści uchwalanej przez właściwą radę gminy uchwale. Powyższe normy mają charakter iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca jednoznacznie bowiem zobowiązany został do częściowego zwolnienia z opłaty mieszkańców spełniających warunki wynikające z art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. oraz do ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.). Brak określenia w przedmiotowej uchwale koniecznych elementów, wymaganych przez ustawę na podstawie której została wydana, oznacza, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. Wadliwość tę uznać należy za istotną, gdyż taka regulacja uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym. Mamy w takim przypadku do czynienia z zaniechaniem prawodawczym, które polega na pominięciu tych elementów aktu prawa miejscowego, które w jego treści znaleźć się powinny i zaniechanie takie określane jest jako luka szczegółowa (por. M. Stahl, Zaniechania prawodawcze jednostek samorządu terytorialnego, "Administracja. Teoria. Dydaktyka.", 2006, nr 1, s. 5-24). Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia argumentacja zaprezentowana w skardze kasacyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w przedmiocie braku uregulowania zwolnienia o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g., "Umowa zawarta z firmą zawierającą odpady w żadnym przypadku nie zwalnia rady gminy do zawarcia obligatoryjnego zapisu wynikającego z ustawy, skoro ustawodawca wprost nie wskazał takich wyjątków". Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, że ustawową przesłanką tego zwolnienia jest nie tylko fakt kompostowania bioodpadów w kompostowniku przydomowym, ale również wynikające z tego faktu zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Z treści analizowanej normy prawnej wynika bowiem, że jedynym warunkiem zastosowania ulgi, jest jedynie odpowiednie kompostowanie bioodpadów. Dalsza część przepisu, na którą zwróciła uwagę Rada Gminy, stanowi dyrektywę ustalenia wysokości zwolnienia z części opłaty. Sposobu ustalenia wysokości zwolnienia, nie można jednak poczytywać jako warunku zwolnienia. Są to dwie odrębne kwestie, choć uregulowane w jednej jednostce redakcyjnej ustawy. Na marginesie należy jedynie zauważyć, że poza jednozdaniowym stwierdzeniem w tym zakresie, Rada Gminy nie uzasadniła swojego stanowisko. Nie sposób zatem stwierdzić, dlaczego wbrew literalnej treści art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g., stanowisko takie zaprezentowane zostało w skardze kasacyjnej. Błędne jest także stanowisko Rady Gminy, że skoro nie zdecydowano w zaskarżonej uchwale o odbieraniu odpadów komunalnych i nie ma na terenie Gminy rodzinnych ogrodów działkowych, wprowadzanie opłat o których mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., byłoby zbędne. Tylko bowiem w tych dwóch przypadkach obliczenie opłaty za odbiór odpadów następuje z uwzględnieniem ilości i wielkości worków lub pojemników. Prawidłowo jednak i w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Skoro ustawodawca nie określił sytuacji i przypadków, które zwalniają radę gminy z obowiązku zawarcia w uchwale określonych ustawą zapisów, to uprawnienia takiego nie posiada sama rada gminy". Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że odpowiednia stawka opłaty powinna w uchwale zostać określona. Wprowadzenie takiej opłaty stanowi wykonanie obowiązku nałożonego przez ustawodawcę i pozwala na uznanie aktu prawa miejscowego za kompletny i w pełni realizujący zamysł ustawodawcy. Odrębną zaś kwestią jest wykonanie zapisu określonego w takim akcie, czyli w niniejszej sprawie pobieranie opłaty ustalonej w sposób wynikający z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. Paweł Dąbek Tomasz Zborzyński Bogusław Dauter