II OSK 2441/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1809/11 w sprawie ze skargi J. K. na zawiadomienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zażalenia za bezzasadne postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. K. na zawiadomienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011r. w przedmiocie uznania zażalenia za bezzasadne. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2011 r. poinformował J. K., że jej podanie zostało pozostawione bez rozpatrzenia wskutek nie uzupełnienia braków formalnych, w podstawie prawnej wskazując art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Dalej Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. J. K. wezwała organ I instancji do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, któremu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał powyższe pismo (a także kserokopie pism J. K. z 11 lipca 2011 r. i 18 lipca 2011 r., odpowiedzi z 13 lipca 2011 r. i zawiadomienia z 25 lipca 2011 r.), pismem z dnia 5 września 2011 r. zawiadomił J. K. o uznaniu jej skargi za bezzasadną, w podstawie prawnej powołując art. 237 § 2 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym skargą do sądu nie jest objęte uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym dotyczące skarg i wniosków uregulowane w dziale VIII k.p.a. W konsekwencji w sprawach dotyczących trybu skargowego, w tym także w sprawie przekazania skargi według właściwości, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania lub czynności podejmowane w tym trybie nie są aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem Sądu, skarga J. K. złożona na zawiadomienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. zawiera polemikę ze stanowiskiem prezentowanym w tym zawiadomieniu bez wyczerpania dodatkowych trybów, stąd nie istnieją przesłanki do jej rozpatrzenia jako skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., albo skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Skargą kasacyjną J. K. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 49 § 1, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji błędnie ocenił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, a odrzucenie skargi było co najmniej przedwczesne. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wskazała, że przedmiotem zaskarżenia jest zawiadomienie z dnia [...] września 2011 r., niemniej jednak w żądaniu skargi wskazano, że skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego zawiadomienia ewentualnie o rozstrzygnięcie, że PINB w K. pozostaje bezczynnym w sprawie. Skarżąca podnosi, że w sprawie doszło do szeregu nieprawidłowości. Po pierwsze zażalenie na bezczynność nie mogło zostać załatwione w formie zawiadomienia - nawet organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że pismo skarżącej z dnia 5 sierpnia 2011 r. było zażaleniem na bezczynność organu I instancji, choć rozstrzygnięcie uznał już za odpowiedź na skargę powszechną uregulowaną przepisami działu VIII k.p.a. Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa właściwy organ wydaje postanowienie również w wypadku, gdy uznaje zażalenie z art. 37 k.p.a. za nieuzasadnione. Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie dostrzegł tego uchybienia, jednak nawet błędna nazwa aktu przez organ nie zmienia jego charakteru. Strona wyczerpała więc środki zaskarżenia przysługujące jej w sprawie na bezczynność, czym otworzyła sobie drogę do skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu. Sąd I instancji błędnie również uznał, że zaskarżony akt stanowi odpowiedź na wezwanie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem z dnia 5 sierpnia 2011 r. skierowane do organu I instancji. W konsekwencji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, tj. jej przebieg w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Sąd I instancji powinien wezwać skarżącą w trybie art. 49 p.p.s.a. o sprecyzowanie co jest przedmiotem skargi - czy postanowienie czy bezczynność oraz pouczyć skarżącą o skutkach prawnych tych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie ustalił stan faktyczny sprawy uznając, iż zaskarżone zawiadomienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. stanowiło reakcję tego organu na pismo J. K. z dnia 5 sierpnia 2011 r., którym ta wezwała organ I instancji do usunięcia stanu niezgodności z prawem. W treści ww. rozstrzygnięcia wskazano bowiem, że rozpoznaniu podlegało pismo skarżącej, które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora w dniu 5 sierpnia 2011 r. Pismem tym niewątpliwie było więc zażalenie skarżącej "na niezałatwienie sprawy w terminie przypisanym prawem", o czym świadczy data prezentaty organu (k. 2 akt admin.). Skutkiem powyższego uchybienia było błędne zakwalifikowanie przez Sąd I instancji zarządzenia z dnia [...] września 2011 r. jako rozstrzygnięcia, którym rozpoznano skargę skarżącej wniesioną w trybie o którym mowa w dziale VIII k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przedmiotowe zawiadomienie powinien uznać za czynność nadzorczą, którą organ rozpoznał zażalenie skarżącej, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że w zażaleniu z dnia 5 sierpnia 2011 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora skarżąca wskazała jako podstawę właśnie art. 37 k.p.a. Na powyższą ocenę przedmiotowego zawiadomienia nie powinna mieć przy tym wpływu błędna podstawa prawna w nim wskazana jak i sama forma załatwienia sprawy (w drodze zawiadomienia), bowiem sposób rozstrzygnięcia i treść tego zawiadomienia odpowiada rozstrzygnięciom wydanym na podstawie art. 37 k.p.a. Z powyższych względów należy podzielić stanowisko skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Uchybienie to nie może jednak w niniejszej sprawie skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, bowiem zakwalifikowanie przez Sąd I instancji przedmiotowego zawiadomienia jako rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., również skutkowałoby odrzuceniem skargi. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym już przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2259/10), które podziela Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, rozpoznanie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. następuje w drodze czynności nadzorczej, która nawet jeżeli została ujęta w formę postanowienia (w niniejszej sprawie w formę zawiadomienia) nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny), a postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Słusznie zatem Sąd I instancji odrzucił skargę na przedmiotowe zawiadomienie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aczkolwiek z innych przyczyn niż powinien. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 i art. 49 § 1 p.p.s.a. uznać należy za nieuzasadniony - treść przedmiotowej skargi nie pozostawiała wątpliwości co do przedmiotu zaskarżenia. Słusznie jednak w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę na fakt, że w piśmie skarżącej z dnia 19 października 2011 r. skierowanym do sądu administracyjnego, oprócz skargi na zawiadomienie z dnia [...] września 2011 r. zawarto również skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.