I SA/Wa 1382/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Warszawa, dnia 2 grudnia 2020 r. ZARZĄDZENIE Odpis nieprawomocnego wyroku z 2 grudnia 2020 r. przekazać do Sekretariatu Informacji o Sprawach w celu jego publicznego udostepnienia na okres czternastu dni, zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. Sędzia WSA Monika Sawa Wykonano dnia podpis UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO/organ) działając na podstawie art. 138 § pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M.P. z [...] kwietnia 2020 r. na postanowienie Nr [...] z [...] marca 2020 r. wydane z upoważnienia Prezydenta [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] marca 2019 r. M.P. wystąpił do Prezydenta [...] z żądaniem wydania na podstawie art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości gruntowej położonej w W. przy [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Organ wskazał, że M. i E. P. przysługuje na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej prawo odrębnej właśności loklau nr [...] w budynku przy [...], z którym związane jest prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], w udziale wynoszącym [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2020 r. Prezydent [...] działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 1 i 1, art. 4 ust 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu wspomnianej ustawy ponieważ funkcja mieszkalna budynku pełni rolę uzupełniającą do głównego biurowego charakteru zabudowy. Organ podniósł, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem biurowym i posiada identyfikator [...]. Określenie głównej funkcji budynku jako niemieszkalnej potwierdzono analizą powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych i niemieszkalnych, z której wynika, że powierzchnia lokali niemieszkalnych stanowi ponad 50% powierzchni wszystkich lokali w budynku. Oznacza to w konsekwencji, że nieruchomość nie spełnia warunku zawartego w art. 1 ust 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M.P. zarzucając, że narusza ono zasadę równości obywateli wobec prawa oraz przysługujące ludziom prawa człowieka. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że funkcja mieszkalna budynku pełni rolę uzupełniającą do głównego biurowego charakteru zabudowy. Wskazał, że inicjatywę wzniesienia budynku na własnym gruncie podjęła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W.. W trakcie budowy domu ustalono, że aby dom mógł zostać ukończony należy dokooptować instytucję, która mogłaby dołożyć się finansowo do realizacji inwestycji. I tak też się stało. Odwołujący się wskazał, że nie rozumie dlaczego w ewidencji gruntów i budynków przedmiotowy budynek został zakwalifikowany jako budynek biurowy. Rozpoznając zażalenie SKO w uzasadnieniu na wstępie wskazało, że zaświadczenie zostało wydane na podstawie art. 217 – 219 kpa i przytoczyło ich treść. Odnosząc się z kolei do sformułowanych w odwołaniu zarzutów SKO po powołaniu treści przepisów art. 1 ust 1 i 2 oraz art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów wskazało, że przekształcenie prawa użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, co do zasady następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2019 r., jednak zaświadczenie jest dokumentem potwierdzającym to przekształcenie, a zatem dopiero wydanie takiego zaświadczenia przez właściwy organ pozwala jednoznacznie stwierdzić, że dana nieruchomość podlega przekształceniu. Zdaniem organu z treści art. 1 ust 2 ustawy wynika, że ustawodawca utożsamia pojęcie gruntu zabudowanego na cele mieszkalne z nieruchomością zabudowaną określonymi budynkami. W drodze tej ustawy dochodzi do przekształcenia wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe. SKO wskazało następnie, że ustawa nie zawiera definicji legalnej poszczególnych kategorii budynków i obiektów budowlanych, o których mowa w art. 1 ust 2 . Aby ustalić znaczenie tych pojęć organ sięgnął do przepisów art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że w przepisach natomiast brak jest definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i powołując się na stanowisko doktryny wskazał, że należy w takim wypadku przyjąć że będzie to budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. Za takim stanowiskiem, zdaniem organu przemawia treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a. budynek mieszkalny wielorodzinny, b. budynek mieszkalny jednorodzinny. Organ wskazał następnie, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi ustawodawca uzależnia wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów od tego czy, co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (art. 1 ust 2 pkt 2 ustawy). Organ podniósł, że w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano m.in., że przyjęcie przesłanki zabudowy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, oznacza, że przekształcenie będzie następowało również w przypadku gdy budynki te będą wykorzystywane, zgodnie z przeznaczeniem, na cele inne niż mieszkalne. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie będzie miała przeważająca funkcja mieszkalna budynku. Zdarza się bowiem, że w pozwoleniu na budowę a także w pozwoleniu na użytkowanie wskazane są możliwości dodatkowego wykorzystania budynku mieszkalnego na inne cele. Konstrukcja art. 1 ust 2 ustawy pozwala zatem na objęcie przepisami gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi o funkcji mieszanej, np. dominująca funkcja mieszkaniowa, dodatkowa – usługowa pod warunkiem, że co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawało czy nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i na jakiej podstawie organ wydający zaświadczenie winien tę okoliczność ustalić. Organ wskazał, że w doktrynie wskazuje się, że podstawowe znaczenie dla ustalenia czy nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości na podstawie wyżej powołanej ustawy powinien mieć rodzaj zabudowy ujawniony w ewidencji gruntów i budynków (por. Ł .S. (..)). Zdaniem organu ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów oraz kartoteki budynków wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zabudowana jest budynkiem biurowym, w którym wyodrębniono [...] samodzielnych lokali. Określenie głównej funkcji budynku jako niemieszkalnej potwierdzono analizą powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych ([...] lokali) i niemieszkalnych ([...] lokali), z której wynika, że powierzchnia lokali niemieszkalnych ([...] m2) stanowi ponad 50 % wszystkich lokali w budynku ([...] m2). W związku z powyższym w ocenie SKO stanowisko organu I instancji nie narusza prawa. Zdaniem organu nieruchomość nie spełnia warunku zawartego w art. 1 ust 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, a tym samym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie podlega przekształceniu w prawo własności na podstawie ar 1 ust 1 ustawy. SKO wskazało, że wprawdzie w dziale I – O księgi wieczystej nieruchomości figuruje zapis, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalno – usługowym, jednak odpis księgi wieczystej nie może stanowić podstawy uznania za niewiarygodną treść ewidencji gruntów i budynków, gdyż to dane z tej ewidencji stanowią podstawę wpisów w księdze wieczystej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.P. (dalej: skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w budynku, którego dotyczy postępowanie istnieje [...] lokatorów spośród których [...] to właściciele lokali mieszkalnych natomiast pozostałe [...] lokali to biura. Wskazał, że posługiwanie się argumentem, z którego ma wynikać, że powierzchnia użytkowa biura jest większa niż powierzchnia lokali mieszkalnych mimo, że tych lokali jest [...] razy więcej zawiera w sobie sprzeczność logiczną z obowiązującym w całym cywilizowanym świecie prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. Nr [...] w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust 1 ustawy z 2 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano w art. 1 ust. 2 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy). Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia uznając, że sporna nieruchomość nie podlega przepisom ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą". Podstawą takiej oceny było ustalenie, że według danych z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem biurowym i posiada identyfikator [...]. Zdaniem organu określenie głównej funkcji budynku jako niemieszkalnej potwierdzono analizą powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych i niemieszkalnych, z której wynika, że powierzchnia lokali niemieszkalnych stanowi ponad 50% powierzchni wszystkich lokali w budynku. W ocenie Sądu nieprawidłowa, jest konstatacja organów o niemożności wydania zaświadczenia żądanej treści, brak jest bowiem w sprawie podstaw i ustaleń dla takiego wniosku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela dokonanej przez organ wykładni art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej. Za nietrafne należy uznać stanowisko organu, że to powierzchnia lokali a nie liczba w budynku wielomieszkaniowym przesądza o przeznaczeniu budynku na cele wielomieszkaniowe. Dokonując analizy obowiązujących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisów ustawy o przekształceniu koniecznym jest odwołanie się do motywów ustawodawcy przy ich stanowieniu, a także ich nowelizacji. Z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów (druk sejmowy nr 2673) wynika, iż głównym celem projektu ustawy było usprawnienie przekształcania praw użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w szczególności na rzecz członków wspólnot mieszkaniowych oraz ograniczenie ustanawiania nowych praw użytkowania wieczystego na cele mieszkaniowe. Podkreślono również, że zasadniczym celem ustawy jest eliminacja istniejących praw współużytkowania wieczystego oraz zapobieżenie powstawaniu udziałów w tym prawie w przyszłości. Ze względu na konstytucyjną zasadę równego traktowania i nieróżnicowania podmiotów posiadających te same cechy relewantne, zakresem projektowanej ustawy objęci zostali wszyscy użytkownicy wieczyści, którzy wykorzystują grunty publiczne na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, czyli zarówno właściciele lokali mieszkalnych w budynkach wielolokalowych, jak i domów jednorodzinnych. Wskazano również, że rozwiązania zaproponowane w projekcie realizują powyższe zalecenia m.in. przez: charakter kompleksowy, tj. objęcie całej grupy podmiotów charakteryzujących się cechą prawnie relewantną - wszystkich użytkowników wieczystych gruntów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wraz z towarzyszącymi obiektami umożliwiającymi prawidłowe korzystanie z nieruchomości na cele mieszkaniowe. W rozwiązaniach szczegółowych wskazano, że w art. 1 ust. 2 projektu określono zakres przedmiotowy ustawy przez zdefiniowanie pojęcia "gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe". Zaproponowano, aby ustawa dotyczyła gruntów zabudowanych wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Wyjaśniono w tym zakresie, że w istniejących stanach faktycznych występujących na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, dla prawidłowego korzystania z budynku mieszkalnego niezbędne jest często korzystanie z budynków gospodarczych, garaży, innych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych, zaproponowano, aby przekształcenie dotyczyło również gruntu pod tymi obiektami i urządzeniami budowlanymi. W celu wyeliminowania wątpliwości określono wprost w powyższym przepisie, że przekształceniu będą podlegać grunty zabudowane tzw. infrastrukturą towarzyszącą, niezbędną do racjonalnego korzystania z budynków mieszkalnych, pod warunkiem, że znajduje się na gruntach zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Proponowana konstrukcja art. 1 ust. 2 projektu miała obejmować zatem grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wielolokalowymi) o funkcji mieszanej, np. dominująca mieszkaniowa, dodatkowa - usługowa. Podobne zasady będą dotyczyły nieruchomości gruntowej o niejednolitej zabudowie, tj. gruntu zabudowanego np. domem mieszkalnym jednorodzinnym, na którym jednocześnie znajduje się budynek gospodarczy, czy obiekty małej architektury ogrodowej, z której korzystają mieszkańcy budynku. Zauważono jednocześnie, że budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkańców budynkami garażowymi i gospodarczymi, wchodzą w skład zabudowy jednorodzinnej. Z przedstawionych powyżej rozważań wynika bezspornie, że niewątpliwie celem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności gruntów na rzecz dotychczasowych użytkowników wieczystych było oddanie użytkownikom wieczystym prawa do nieruchomości, na których posadowione są ich domy, i które użytkują w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Sądu interpretacja pojęcia "wyłącznie" w zakresie spełnienia przesłanek ustalających przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność, odnosi się do rodzaju budynków (mieszkalnych czy użytkowych lub gospodarczych), a nie ich powierzchni. Niewątpliwie w budynku przy ul. [...] liczba lokali mieszkalnych stanowi ponad połowę liczby lokali w tym budynku – [...] lokali mieszkalnych, [...] użytkowych. Zatem spełniona została dyspozycja art. 1 ust 2 pkt 2 ustawy. Gdyby celem ustawodawcy było przyjęcie jako podstawy wydania zaświadczeń w sprawach, dotyczących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których są zarówno lokale mieszkalne jak i użytkowe proporcji powierzchni, a nie liczby lokali to niewątpliwie dałby temu wyraz w treści przepisu. Tymczasem z literalnego brzmienia przepisu wynika, że to liczba lokali mieszkalnych ma stanowić co najmniej niż połowę lokali. Odwołując się ponownie do uzasadnienia projektu ustawy należy wskazać, że wynika z niego bezspornie, że uwłaszczenie dotyczy grupy podmiotów określonej ze względu na funkcję jaką pełni dana nieruchomość tj. funkcję mieszkaniową. Pod pojęciem funkcji należy rozumieć przeznaczenie, zadanie jakie dany obiekt spełnia /por. internetowy słownik języka polskiego PWN -https://sjp.pwn.pl./ Oznacza to, że jeżeli budynek wykorzystywany jest w przeważającej części na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych (jak w niniejszej sprawie) i w dostępnych organowi kartotekach i innych dokumentach przeznaczony jest do zamieszkiwania nie ma podstaw do przyjęcia, że nie służy on zaspokajaniu takich potrzeb. Dokonując nieprawidłowej interpretacji treści normy zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej, organy obu instancji istotnie naruszyły przepisy prawa materialnego, które to naruszenie uzasadnia uchylenie obu rozstrzygnięć. Organ nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy treścią wpisu w ewidencji gruntów a treścią wpisów w księdze wieczystej, w której podstawą wpisów były także dane z ewidencji gruntów. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazaną wykładnię powołanych przepisów i wyda stosowne zaświadczenie. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa zasądzając od organu na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 100 zł (wpis) Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.