II OSK 2820/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1464/15 w sprawie ze skargi A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A.W., J. W., M. K., I. W. i K. W. (dalej skarżący) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] wydane w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej X) postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną nr [...] z [...] listopada 2010 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...](dalej: PINB) nr [...] z [...] września 2010 r., znak: [...], nakładającą na skarżących obowiązek rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ewid. [...]obr. [...], gm. [...], stanowiącej drogę gminną - ul. [...]. Z postanowieniem tym nie zgodzili się skarżący i wnieśli zażalenie. Po rozpatrzeniu złożonego środka zaskarżenia GINB podtrzymał ocenę organu I instancji. Organ II instancji wyjaśnił, że skarżący podaniem z [...] kwietnia 2013 r. wystąpili o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2014 r., a jako podstawę wznowienia powołali art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) wskazując, że w postępowaniu błędnie przyjęto, że istniejący obiekt jest obiektem budowlanym, tj. ogrodzeniem. W rzeczywistości, nie jest to ogrodzenie w rozumieniu prawa budowlanego, lecz tylko ogrodzenie tymczasowe, prowizoryczne. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie należało uznać, że organ I instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r., ponieważ okoliczność tymczasowego charakteru wykonanego ogrodzenia była znana i podnoszona na etapie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Powyższa okoliczność została zasygnalizowana również w decyzji z [...] lutego 2008 r., w uzasadnieniu której stwierdzono: "Ponadto należy zaznaczyć, że nietrwałe związanie obiektu z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Od ww. decyzji odwołanie do X wnieśli skarżący. Powyższe pozwala w efekcie stwierdzić, że już w 2008 r. skarżący posiadali wiedzę o nietrwałym związaniu ogrodzenia z gruntem. Tym samym, jak wskazał GINB, w sprawie nie został zachowany termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania, co skutkuje odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2010 r. W skardze na postanowienie z [...] kwietnia 2015 r., skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu. Podali, że zlecając wykonanie ogrodzenia w 2007 r., wybrali wariant bez podmurówki, pod przęsłami z siatki, kierując się względami ekonomicznymi i możliwie najszybszym terminem realizacji. Według uzgodnień z wykonawcą zalane betonem miały być jedynie słupki w wykopanych w gruncie dołkach. Jednakże, jak się okazało, wykonawca bez uzgodnienia z nimi, dokonał uproszczenia i zrezygnował z zalewania słupków betonem. Fakt ten skarżący odkryli dopiero w kwietniu 2013 r., kiedy to po ustąpieniu mrozów przystąpili do naprawy odcinka ogrodzenia zniszczonego na skutek szkody komunikacyjnej. Musieli wówczas wymienić fragment zdeformowanej siatki oraz dwa skrzywione słupki i wtedy okazało się, że zostały one jedynie prowizorycznie wkopane w ziemię, bez zalewania betonem. O fakcie tym zawiadomili PINB pismem z [...] kwietnia 2013 r. wnosząc o wznowienie postępowania. W wyniku braku jakiejkolwiek reakcji PINB przez 1,5 roku - ponowili wniosek [...] września 2014 r. Skarżący podkreślili, że wniosek ten złożyli z zachowaniem terminu. Wskazali przy tym, że pisząc o "nietrwałym związaniu z gruntem" w postępowaniu zwykłym, mieli wówczas na myśli brak fundamentów zalanych w gruncie i wyniesionych ponad grunt, przy słupkach i między przęsłami. Jednocześnie mieli nadzieję, że zalanie jedynie słupków betonem w gruncie, to za mało, aby uznać całą budowlę za trwale związaną z gruntem. Skoro jednak, organy nadzoru nie podzieliły tej opinii, nie podnosili więcej tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy GINB (i organ wojewódzki działający w sprawie w I instancji), prawidłowo przyjął, że wniosek o wznowienie został złożono z uchybieniem terminu uregulowanego w art. 148 § 1 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] listopada 2010 r., nakazującą dokonanie rozbiórki ogrodzenia, skarżący zawarli w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. skierowanym do organu powiatowego (które to wpłynęło do właściwego organu [...] listopada 2014 r., a nadane zostało przez wnioskodawców [...] kwietnia 2013 r.). Wniosek ten skarżący oparli na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w kontekście tej przesłanki wskazali, że sporne ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem (bo nie ma fundamentów), a jako takie ma charakter tymczasowy, co oznacza, że nie jest obiektem budowlanym. Dostrzegając treść wniosku, prawidłowo organy orzekające przyjęły, że wskazane w tym żądaniu okoliczności były znane skarżącym już w postępowaniu zwykłym, zakończonym ww. orzeczeniem z [...] listopada 2010 r. Podobnie bowiem skarżący wywodzili w piśmie z [...] lipca 2007 r. wskazując wówczas, że "całość ogrodzenia jest jedynie tymczasowym obiektem budowlanym, ponieważ nie jest trwale związana z gruntem". Nadto, do okoliczności tej odniósł się organ I instancji w decyzji z [...] lutego 2008 r. zauważając, że "nietrwałe związanie z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy". Odwołanie od decyzji zostało wniesione przez wszystkich skarżących. W efekcie, stwierdzić nalezy, że okoliczność podniesiona we wniosku o wznowienie była znana skarżącym już w 2007 r., co oznacza, że wniosek o wznowienie złożony w 2013 r. z powołaniem się na wskazaną okoliczność, jako spóźniony, nie mógł być skuteczny. Bez znaczenia przy tym pozostaje z jakich powodów, zdaniem skarżących, ogrodzenie nie jest trwale związane z gruntem. W skardze kasacyjnej K. W. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z [...] sierpnia 2016 r. w całości, zarzucając naruszenie art. 148 k.p.a. przez jego nietrafne zastosowanie i oddalenie skargi z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy termin ten został zachowany przez skarżących. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku z 10 sierpnia 2016 r. oraz postanowień z GINB z [...] kwietnia 2015 r. oraz X z [...] grudnia 2014 r. i o zasądzenie od GINB zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do jednego tylko zarzutu naruszenia przez WSA art. 148 k.p.a., który stanął u podstaw wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2010 r., na mocy której skarżący zostali zobowiązani do rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...], stanowiącej drogę gminną. Zarówno sama podstawa kasacyjna, jak i wskazane na jej poparcie uzasadnienie nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy podkreślić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 148 k.p.a., mimo braku dokładnego wskazania numeru paragrafu tego przepisu, a tym samym naruszonej - zdaniem skarżącego kasacyjnie - normy prawnej, został rozpatrzony merytorycznie, zgodnie z rozumieniem podstaw kasacyjnych przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1. Punktem wyjścia dla dokonania oceny zgodności z prawem wyroku 10 sierpnia 2016 r. jest złożone przez skarżących podanie o wznowienie postępowania, które zostało oparte na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 148 k.p.a. Skarżący podkreślili w nim, że ogrodzenie znajdujące się na działce o nr ewid. [...] nie ma fundamentów i nie jest trwale związane z gruntem, dlatego jego ustawienie nie wymagało zgłoszenia, a tym samym niedopuszczalnym pozostawało nakazywanie jego rozbiórki. Rozumowanie to zostało pogłębione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym wyjaśniono, że skarżący w 2007 r. nie mieli świadomości, że słupki ogrodzenia nie zostały przy jego budowie zalane betonem, tylko wkopane w ziemię i umocnione kamieniami. Ogrodzenie to zdaniem skarżących nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu pr.bud., a tym samym niedopuszczalnym było nakładanie na nich obowiązku jego rozbiórki na podstawie przepisów tej ustawy. Powyższe rozumowanie jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze, jak trafnie zwrócił na to uwagę WSA w ślad za organami administracji publicznej, fakt nietrwałego związania z gruntem ogrodzenia był znany organom prowadzącym postępowanie administracyjne w trybie zwykłym. Okoliczności przedstawione przez skarżących, jak również w złożonej skardze kasacyjnej, nie wniosły niczego nowego do sprawy. Z brzmienia art. 3 pkt 5 pr.bud., zawierającego ustawową definicję tymczasowego obiektu budowlanego wynika wprost, że może być nim także obiekt budowlany, który nie jest połączony trwale z gruntem. Jak trafnie podniósł to WSA w ślad za MWINB, nietrwałe związanie z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy. Z przedstawionych względów istniały w niniejszej sprawie podstawy ku temu, ażeby uznać, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego było spóźnione, ponieważ podana w nim okoliczność była już uprzednio znana organom orzekającym o nałożeniu na skarżących obowiązku rozbiórki ogrodzenia, a nadto dla zasadności tego obowiązku nie miała ona znaczenia. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd, że organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego mogą sprawować ustawowo spoczywające na nich zadania w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych, w tym także niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli tylko dostrzegą zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź związane z dbałością o środowisko (tak uzasadnienie uchwały NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Skoro zatem powyżej opisane ogrodzenie powstało na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę gminną, to budowa ogrodzenia w tym miejscu naruszała istniejący porządek prawny. Utrzymywanie, że w stosunku do obiektów budowlanych, na wzniesienie których nie jest wymagane ani pozwolenie, ani zgłoszenie, nie mogą być podejmowane jakiekolwiek czynności nadzorcze, prowadziłoby do obejścia prawa, a w efekcie końcowym do braku prawnych możliwości podjęcia jakiegokolwiek działania celem przywrócenia stanu zgodności z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.