II SA/Kr 1072/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. L. – właścicielowi budynku magazynowo - produkcyjnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., rozbiórkę części budynku magazynowo - produkcyjnego od strony zachodniej, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. nadbudowaną część budynku o powierzchni wynoszącej 80,38 m2 i rozbudowaną część budynku o powierzchni zabudowy wynoszącą 46,75 m2, zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne -budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości przez właściciela, obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 23.10.2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalono, iż na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., w budynku magazynowo – produkcyjnym, w części zachodniej wykonano nadbudowę z pustaka ceramicznego w ścianie kolankowej o wysokości około 0,70 m zaś w ścianie szczytowej o wysokości około 2,00 m. Nadbudowa została przykryta dachem dwu spadowym o konstrukcji krokwiowej, blachą-, trapezową z odprowadzeniem wód opadowych na teren własny. Od strony północnej wykonano rozbudowę budynku w parterze z pustaka ceramicznego, przykrytą dachem jednospadowym o konstrukcji jw. Ściany rozbudowy docieplone styropianem z warstwą klejową na siatce. Rozbudowa to część obiektu o wymiarach: 3,46 m x 13,66 m, natomiast nadbudowa to część budynku o wymiarach: 5,60 m x 12,30 m. Ponadto ustalono, iż roboty budowlane zostały zakończone. W dniu 22.10.2014 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wydał postanowienie, którym zobowiązał właściciela przedmiotowego budynku do przedłożenie dokumentów związanych z rozbudową i nadbudową budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w K.. Następnie w dniu 7.07.2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...], którą nakazał właścicielowi rozbiórkę części budynku magazynowo -produkcyjnego od strony zachodniej, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. nadbudowaną część budynku o powierzchni wynoszącej 80,38 m2 i rozbudowaną część budynku o powierzchni zabudowy wynoszącą 46,75 m2, zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno -budowlanej, wobec braku wypełnienia w całości przez właściciela, obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 22.10.2014 r. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 30.06.2016 uchylił ww. decyzję PINB w K. -Powiat Grodzki i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym tut. organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy Prawo budowlane z dnia 23.10.2017 r. W toku ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego ustalił na podstawie pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, zdjęć lotniczych, iż przedmiotowa nadbudowa i rozbudowa ww. budynku została wykonana w okresie między 14.04.2004 r. a 15.04.2009 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest nadbudowa i rozbudowa budynku magazynowo - produkcyjnego w części zachodniej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K., zrealizowana bez zgody właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. Przedmiotowa rozbudowa nie wypełnia przesłanek żadnego z punktów art. 29 ustawy Prawo budowlane, które stanowią wyjątek od przytoczonej wyżej zasady. W związku z powyższym, przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowego obiektu inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę wydana przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Właściciel nieruchomości nie legitymuje się wymaganą decyzją o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższych ustaleń w niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 23.10.2017 r. nie orzekł w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie w części zachodniej budynku magazynowo - produkcyjnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. z uwagi na ich faktyczne zakończenie. Ww. postanowieniem nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nakaz nałożony postanowieniem z dnia 23.10.2017 r. do dnia wydania niniejszej decyzji nie został wypełniony w całości, bowiem inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. Od tej decyzji odwołanie wniósł J. L. domagając się jej uchylenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż niewątpliwie wykonanie rozbudowy oraz nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę. Wskazać należy, iż w aktach administracyjnych organu I instancji zalega pismo Wydziały Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 23 listopada 2017 r., którym poinformowano, iż kwerendy rejestrów w podsystemie RISS i SOS wykazały, że nie wydano pozwolenia na budowę oraz żenię wpływały zgłoszenia zamiaru budowy i wykonania robót budowlanych na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. W konsekwencji, skoro wykonanie rozbudowy praż nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którym P. J. L. nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowalnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.p.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 u.p.b. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady, a nie jako jedyną i ostateczną decyzję. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 23 października 2017r. nałożył na właściciela nieruchomości, obowiązek przedłożenia w PINB w K. - Powiat Grodzki dokumentów związanych z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na nadbudowie i rozbudowie budynku magazynowo-produkcyjnego w części zachodniej, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w terminie do dnia 30 kwietnia 2018r. W wyznaczonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, co oznacza iż strona nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej budowy. Podkreślić w tym miejscu należy, iż legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony. W sytuacji, gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, prawo materialne nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, jak tylko wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brzmieniem art. 48 ust. 4 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. MWINB wskazuje, iż organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 48 ust. 4 u.p.b., wydał nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Należy podkreślić, iż organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto MWINB wskazuje, że J. L. został prawidłowo wskazany jako adresat orzeczonego nakazu rozbiórki części budynku magazynowo-produkcyjnego od strony zachodniej, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. tj. nadbudowanej części budynku o powierzchni wynoszącej 80,38 m2 i rozbudowanej części budynku o powierzchni zabudowy wynoszącą 46,75 m2. Z dołączonego do akt sprawy wydruku elektronicznej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. - [...] w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż właścicielem działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., a użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. jest P. J. L.. Zasadnie zatem PINB w Krakowie-Powiat Grodzki nałożył na użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości obowiązek rozbiórki. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. L. domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku, która to część w zakresie jego rozbudowy i nadbudowy została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż aktualny użytkownik wieczysty obiektu, nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizacje samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.(dalej; ustawa) wg. stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4). Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego) a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2017 r. II OSK 874/17 ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 1757/10 LEX nr 1134671). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż w okresie pomiędzy 2004 r. a 2009 r. obiekt zlokalizowany na działce nr [...] tj. budynek magazynowo – produkcyjny, rozbudowano i nadbudowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Aktualny użytkownik wieczysty terenu, na którym zlokalizowany jest obiekt nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującej roboty budowlane dokonane w tym czasie. Także kwerenda rejestrów, jaką na zlecenie organu nadzoru budowlanego przeprowadził Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., wykazała, że nie wydano w tej sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie sądu dowody, na jakie powołuje się organ, przede wszystkim fotografie lotnicze wykazują, że przedmiotowy obiekt uległ po 2004 r. rozbudowie oraz nadbudowie. Analiza materiału lotniczego nie przedstawia o ocenie sądu w tym przedmiocie żadnych wątpliwości. Także zalegająca w aktach organu I instancji dokumentacja fotograficzna (k. 6 i k. 20) oraz opis z protokołów oględzin należycie dokumentują zakres i skalę wykonanych samowolnie robót budowlanych. Organ prawidłowo także zakwalifikował prowadzone roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna bowiem, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowalnego, w czasie kiedy prace te były wykonane, nie była zwolniona z obowiązku wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oceniając wstępnie, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym a stan techniczny obiektu nie sprzeciwia się jego legalizacji, organ nałożył na aktualnego zarządcę obiektu (użytkownika wieczystego) nakaz przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust 3 ustawy dokumentów, które umożliwiły by legalizację prac wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany, dokumentów tych organowi nie dostarczył. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki części obiektu w zakresie jego rozbudowy i nadbudowy. W ocenie sądu rozbiórki tej można dokonać bez istotnej ingerencji w legalnie wykonaną część obiektu istniejącego już przed dokonaną nadbudową i rozbudową w ramach samowoli budowlanej. W ocenie sądu decyzja jest w pełni legalna. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.