II SA/Gl 935/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Cieszynie na uchwałę Rady Gminy Istebna z dnia 9 października 2002 r. nr XXXVIII/345/2002 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 12 ust. 2 Załącznika. UZASADNIENIE Uchwałą nr XXXVIII/345/2002 Rady Gminy w Istebnej z dnia 9 października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Śląsk z 2002 r., Nr 77, poz. 2753), wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 – u.z.z.w.) uchwalono Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej § 12 ust. 2 załącznika złożył Prokurator Rejonowy w Cieszynie. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa – art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 2 uchwały odpłatności za przyłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych. Wniesiono o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 2 uchwały j.w. W uzasadnieniu podano m. in., że uchwała, w zakresie w jakim wprowadza odpłatność za podłączenie nieruchomości do urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych, jest sprzeczna z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. W § 12 ust. 2 określono wprost, iż realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o wydane warunki techniczne. Poprzez zwrot "warunki przyłączenia do sieci" ustawodawca miał na myśli warunki techniczne przyłączenia, a także warunki formalne dotyczące procedury, takie jak np. obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej. Z całą pewnością przepis ten nie daje Radzie Gminy ustawowego uprawnienia do wprowadzania obowiązku odpłatności za fakt podłączenia do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Gmina uzależnia podłączenie do sieci wodno - kanalizacyjnej od całkowitego pokrycia kosztów tegoż przyłączania przez odbiorcę (wnioskodawcę), co nie ma żadnego uzasadnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ, poprzez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wskazano, że uchwała już nie obowiązuje, ale nie naruszała prawa. Wbrew stanowisku Prokuratora skarżona regulacja w cyt. wyżej zakresie nie określa odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci lub - innymi słowy – nie stanowi podstawy do obciążenia odbiorcy opłatą za samo przyłączenie do sieci (tzw. opłatą przyłączeniową). Należy bowiem rozróżnić sfinansowanie kosztów budowy przyłącza od opłat za przyłączanie się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Przeciwnie do argumentacji wyrażonej w skardze, przedmiotowa uchwała nie uzależnia przyłączenia do sieci od obowiązku wniesienia w tym celu opłaty, mającej stanowić jakieś bliżej nieokreślone nieekwiwalentne świadczenie, a jedynie powtarza regulację wynikającą z ustawy, zgodnie z którą koszt wykonania przyłącza do sieci obciąża odbiorcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga okazała się zasadna. Jakkolwiek zaskarżona uchwała w dacie orzekania przez Sąd już nie obowiązuje, to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu nie czyni to zbędnym rozpoznania skargi i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego, jak w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm. – dalej u.s.g.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m. in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Zasady te zostały naruszone przez organ uchwałodawczy, poprzez m. in. wykroczenie poza delegację ustawową (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12 oraz kontrolowany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12). W świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (według stanu prawnego na dzień podejmowania uchwały) Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. Z kolei według ust. 2 tego przepisu "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Zakwestionowany §12 ust. 2 ww. załącznika do uchwały stanowi, że "Realizacja nowego przyłącza odbywa się na koszt odbiorcy w oparciu o wydane warunki techniczne." Powyższa regulacja ustawowa (art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.) nie pozwalała zatem na wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym realizacja przyłącza miałaby odbywać się na koszt odbiorcy. Kwestie te regulowane były na poziomie ustawowym (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.). Delegacja dla organu uchwałodawczego ich nie obejmowała. Zakwestionowany zapis stanowił też nieuprawnione powtórzenie obowiązku nałożonego w ustawie. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. wyraźnie nakazywał i nakazuje, aby każdy rodzaj opłat nakładanych na obywateli przez radę gminy był ustalany w granicach określonych w odrębnych ustawach. Nałożenie opłat przez radę gminy wymaga więc istnienia wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11). Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak w wyroku (art. 151 p.p.s.a.), jako że pozostałe zapisy mogły samodzielnie funkcjonować. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.