II SA/Bd 583/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skarg K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] Burmistrz [...] uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone K. K. (zwanej dalej skarżącą) w formie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznanego na K. i N. K. wypłaconego za okres od [...].02.2020 r. do [...].10.2020 r. w łącznej wysokości [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, zobowiązując do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...].10.2019 r., znak: [...] przyznano skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci na okres zasiłkowy 2019/2020 i dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Następnie organ po uzyskaniu informacji w dniu [...].12.2020 r., że skarżąca uzyskała dochód w wyniku podjęcia zatrudnienia w okresie od [...] grudnia 2019 r. do [...] listopada 2020 r., ustalił że jej dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu wyniósł [...] zł. Zatem do miesięcznego dochodu rodziny osiągniętego w 2018 r. w wysokości [...] zł, w skład którego wchodziły alimenty, stypendium oraz kwota zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...] zł - dodano kwotę wysokości dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia w wysokości [...] zł, co łącznie wyniosło miesięcznie [...] zł, a w przeliczeniu na osobę stanowi kwotę [...]zł co oznacza, że przekroczono kryterium dochodowe. Organ I instancji ustalił, że od [...].02.2020 r. do [...].10.2020 r. skarżąca nie była uprawniona do pobierania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w pełnej kwocie, co uzasadnia wydanie decyzji o uznaniu pobranych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł za nienależnie pobrane i zobowiązaniu do zwrotu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca kwestionując wyliczenie wysokości dochodu przez organ I instancji oraz informując, że "ulgi z urzędu skarbowego" nie otrzymała i wnosi o weryfikację wysokości dochodu i pozytywne rozpatrzenie jej odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podało, że okolicznością powodującą ustanie prawa do zasiłku rodzinnego wypłacanego w pełnej kwocie jest uzyskanie dochodu z tytułu podjęcia przez stronę zatrudnienia. W wyniku uwzględnienia dochodu uzyskanego w ww. kwocie, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie skarżącej wyniósł [...] zł, co oznacza przekroczenie kwoty kryterium dochodowego uprawniającego do zasiłku rodzinnego, która zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111) wynosi [...] zł, a tym samym brak uprawnienia do pobierania tego świadczenia. SKO biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz powołane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdziło, iż skarżąca nie była uprawniona do pobierania tego zasiłku w pełnej kwocie w okresie od [...].02.2020 do [...].10.2020 r., co w konsekwencji prowadzi do uznania świadczeń wypłaconych w tym okresie za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy i zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. SKO odnosząc się do zawartej w treści odwołania sugestii strony, iż nieprawidłowe jest doliczenie do dochodu wysokości zwrotu dokonanego z urzędu skarbowego z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wyjaśniło, że z dołączonego do akt sprawy dokumentu pozyskanego przez organ z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów z dnia [...].10.2019 r. jednoznacznie wynika, że wartość kwoty zwrotu z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci wynosiła [...] zł i taka kwota została doliczona do dochodu rodziny, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego. SKO wskazało, że z uwagi na to, że treść art. 5 ust. 1 ustawy dopuszcza możliwość przyznania zasiłku rodzinnego w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą o którą został przekroczony dochód ustalono, że należny stronie zasiłek rodzinny za ten okres wynosił [...] zł. Zdaniem SKO w rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił wysokość dochodu w rodzinie skarżącej i wskazał, że zasiłek rodzinny za dany okres winien być wypłacony w kwocie [...]zł, a nie w pełnej wysokości [...] zł. Jak z powyższego wynika w rozpatrywanej sprawie zasiłek rodzinny w pełnej kwocie został wypłacony mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, zatem stanowi niewątpliwie świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które podlega zwrotowi. Niezależnie od powyższego SKO wskazało, iż zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie świadczenia nienależnie pobranego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wniosek w tej sprawie należy złożyć do organu I instancji. W skardze do Sądu strona skarżąca podniosła argumentację tożsamą z tą zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazanych. Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie. U podstaw rozstrzygnięcia zawartego w powyższych decyzjach legło ustalenie organów orzekających w sprawie, że okoliczność podjęcia przez skarżącą zatrudnienia (na podstawie umowy o pracę) w trakcie trwania okresu zasiłkowego wymagała dokonania ponownego przeliczenia dochodu na jednego członka rodziny. W wyniku zaś ponownego przeliczenia tego dochodu ustalono, że miesięczny dochód netto na członka rodziny skarżącej od miesiąca lutego 2020 r. przekracza kwotę [...]zł, uprawniającą do przyznania wnioskodawcy świadczeń rodzinnych (w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków wskazanych w decyzji z dnia [...] października 2019 r.). W konsekwencji przekroczenie powyższej kwoty powoduje, że świadczenia rodzinne wypłacone od [...] lutego 2020 r. do dnia [...] października 2020 r., w ocenie organów, są świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy wskazać, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl zaś art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 7 powołanej ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Dodać przy tym należy, że w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych celem zasiłku rodzinnego (a ten został przyznany skarżącej na dwoje dzieci w drodze decyzji z dnia [...] października 2019 r.) jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zgodnie z art. 14 ww. ustawy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, a także osobie uczącej się na częściowe pokrycie wydatków związanych z rozpoczęciem w szkole nowego roku szkolnego. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...]złotych. Dochód ustalany jest z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 5 powołanej ustawy). Jednocześnie z definicji ,,dochodu członka rodziny" (art. 3 pkt 2a ww. ustawy) wynika, że jest nim wynik podzielenia rocznego dochodu przypadającego na członka rodziny przez liczbę miesięcy w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli uśredniony arytmetycznie, w takiej samej wysokości w każdym miesiącu, definiowany przez ustawodawcę jako ,,przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy". Jednocześnie w świetle art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Podstawową przesłanką do przyznania świadczeń rodzinnych jest bowiem spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 5 sierpnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 789/14, z dnia 31 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 280/14, dostępne w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W innym wypadku jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, decydowałoby w sposób znaczący o przyznaniu takiego świadczenia i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach. Praktyka taka stałaby w sprzeczności z art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), stanowiącym, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1202/14, dostępny w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie powyższe regulacje i sformułowane na ich tle poglądy sądów administracyjnych oraz przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób obliczenia dochodu rodziny skarżącej, w ocenie Sądu organy - co do zasady - słusznie przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność ponownego przeliczenia dochodu z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ powołany wyżej art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nie może być stosowany w oderwaniu od pozostałych jej uregulowań, w tym także tych dotyczących ustalania, czy rodzina spełnia kryterium dochodowe wskazane w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Głównym bowiem celem świadczenia rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Podstawowym zatem obowiązkiem organów stosujących przepisy tej ustawy jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w jak najpełniejszy sposób wpisze się w realizację tego celu i w możliwie najbardziej adekwatny sposób będzie odzwierciedlała aktualny poziom dochodów osoby wnioskującej i członków jej rodziny (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt. II SA/Rz 210/18, dostępny w dostępny w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tym tle należy jednak zauważyć, że organy wprawdzie zasadnie przystąpiły do ponownego wyliczenia wysokości dochodu rodziny, jednakże uczyniły to w nieprawidłowy sposób. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podobnie, jak i decyzji organu odwoławczego, wyliczając dochód rodziny organ doliczył do niego wynagrodzenie uzyskane przez skarżącą za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, to jest za luty 2020 r. i na tej podstawie - w oparciu o przedstawione wyliczenie dochodu - oparły w istocie swoje stanowisko, iż świadczenia pobrane za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] października 2020 r. (a zatem do końca okresu zasiłkowego) są świadczeniami nienależnie pobranymi, do którego to stanowiska uprawniać miał organy fakt przekroczenia kryterium dochodowego w miesiącu styczniu 2020 r. bez potrzeby badania kwestii jego przekroczenia w pozostałych miesiącach okresu zasiłkowego. Tymczasem okresem, który powinien być brany pod uwagę w rozważanym kontekście, jest okres od miesiąca po uzyskaniu dochodu do końca okresu zasiłkowego, a prawidłowa weryfikacja tytułu do pobierania przedmiotowych świadczeń wymagała rozważenia kwestii występowania owego dochodu skarżącej w tym okresie. W konsekwencji dopiero analiza uzyskanych w tym okresie dochodów przez skarżącą, bądź ich braku w tym okresie, może mieć wpływ na ustalenie dochodu w trybie art. 5 ust. 4b powołanej ustawy. Uwagę zwraca przy tym fakt, że organy orzekające w sprawie ograniczyły się jedynie do analizy sytuacji dochodowej rodziny skarżącej do jednego miesiąca, tj. stycznia 2020 r. i na tej podstawie świadczenia pobrane w pozostałych okresach zostały uznane za nienależnie pobrane, bez jakiegokolwiek zweryfikowania, czy w całym tym okresie skarżąca osiągała dochód z tytułu zatrudnienia w tej samej wysokości i czy w związku z tą okolicznością doszło do przekroczenia wspomnianego kryterium dochodowego uprawniającego skarżącą do uzyskania przedmiotowych świadczeń. Niewątpliwie takie działanie organów w niniejszej sprawie nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, w której założenia wpisany jest powyższy cel świadczeń rodzinnych, rozumianych jako świadczenia mające służyć pomocy finansowej dla rodziny w postaci częściowego pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. W kontekście tak rozumianego celu, jaki przypisuje ustawodawca świadczeniom rodzinnym, należy zatem przyjąć, że w sytuacji gdy dochody uzyskiwane przez członków rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy są zmienne (jak miało to miejsce w kwietniu i październiku 2020 r.; zob. świadectwo pracy skarżącej oraz jej zaświadczenie o dochodach z dn. [...].01.2021 r. zawarte w aktach administracyjnych), przepis art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być interpretowany w taki sposób, iż ustalenie prawa do przedmiotowych świadczeń musi polegać na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie na przyjmowaniu jedynie dochodu z następnego miesiąca po uzyskaniu przez daną osobę dochodu. Jednocześnie Sąd na gruncie niniejszej sprawy w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jedynym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia rodzinnego. Z art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika bowiem wprost, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpływa na prawo do świadczeń rodzinnych, natomiast uzyskany na okres dłuższy, a taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania (por. np. wyrok z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Łd 99/18 dostępny w dostępny w CBOSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji należało uznać, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych), co doprowadziło do naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i naruszenia te miały niewątpliwy wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż brak prawidłowych ustaleń, co do wysokości dochodu, czyni co najmniej przedwczesnym wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz w przedmiocie jego zwrotu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w tym w szczególności powinny prawidłowo ustalić wysokość uzyskanego przez skarżącą dochodu. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji wyroku.