II OSK 2579/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2224/17 w sprawie ze skargi H. S. na uchwałę Rady Miasta Legionowa z dnia 28 czerwca 2017 r. nr XXXII/411/2017 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2224/17 oddalił skargę H. S. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Legionowa z 28 czerwca 2017 r. nr XXXII/411/2017 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: studium). Sąd I instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi oparte w istocie na twierdzeniu, jakoby doszło do naruszenia zasad sporządzania studium poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu I instancji nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego przyjęcie przez Radę założenia zachowania określonego sposobu zagospodarowania terenu - pozostawienie jego przeznaczenia, zgodnie z przewidywanymi dotąd funkcjami (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Podkreślono, że podnoszone przez skarżącą racje są jednymi z możliwych do uwzględnienia, spośród także innych, wymienionych przez pracodawcę w art. 1 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: upzp). Ponadto uwagi skarżącej nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Legionowa, który uzasadnił swoje stanowisko, a rada podzieliła ta argumentacje w trakcie sesji, gdzie przyjęto studium w brzmieniu kwestionowanym, bez wprowadzenia zmian postulowanych przez skarżącą. Bezzasadne są więc sformułowane w skardze zarzuty naruszenia ogólnych reguł gospodarowania przestrzenią zakreślonych w art. 1 upzp w kontekście nadużycia władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa Sąd stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze planistycznej nie znajdują w ogóle zastosowania, gdyż nie dochodzi w jej trakcie do rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, w rozumieniu tego aktu. Sąd Wojewódzki nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości, jeśli chodzi o tryb uchwalania studium bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie, w szczególności w kontekście dokonania stosownych uzgodnień oraz uzyskania opinii. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim studium bezpodstawnie ogranicza prawa własności skarżącej, skoro nie mają one żadnego źródła w ustawie lub innym akcie prawnym, 2) art. 10 ust. 1 pkt 5 i 14 upzp, zgodnie z którym w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia i pozostającej w związku z nim treścią uchwały Rady Miasta Legionowo nr VII/70/2015 z 22 kwietnia 2015 r. pod nazwą "Strategia działań miasta Legionowo na rzecz seniorów 60+ na lata 2015 — 2020", poprzez zaniechanie realizacji celów ustawowych i działanie wbrew aktom prawa miejscowego, przy jednoczesnym bezpodstawnym ograniczeniu swobody skarżącej; 3) art.1 ust. 2 upzp w zakresie, w jakim zobowiązuje on do respektowania wymagań ładu przestrzennego, co w okolicznościach niniejszej sprawy winno przejawiać się dążeniem do kontynuowania dla przedmiotowych nieruchomości tej samej funkcji, jaka przypisana została nieruchomościom sąsiednim stanowiącym własność skarżącej, na terenie których od lat zlokalizowana jest działalność z zakresu opieki długoterminowej; 4) art. 1 ust. 2 upzp w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała ogranicza skarżącej służące jej prawo własności poprzez bezpodstawne pozbawienie jej możliwości swobodnego wykorzystania nieruchomości zgodnie ze swoją wolą, co stanowi przejaw nadużycia ze strony organów władztwa planistycznego; 5) art. 4 upzp poprzez brak uwzględnienia przy sporządzaniu studium ładu przestrzennego obowiązującego w okolicy nieruchomości objętej studium, a przez to zróżnicowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego z obszarem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie, poprzez nadanie mu odmiennej funkcji niż inne nieruchomości znajdujące się we władaniu skarżącej; 6) art. 8 Kpa poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie rozwiązań planistycznych odbiegających od dotychczasowych działań i decyzji, które uprzednio powodowały, iż skarżąca mogła liczyć na możliwość kontynuacji dotychczasowej działalności w zakresie świadczenia opieki długoterminowej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego studium ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego studium. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 3.4. Zarzuty nr 1 oraz nr 3-5 dotyczą w istocie naruszenia władztwa planistycznego przez organ gminy poprzez zachowanie w studium dotychczasowej funkcji terenu i braku uwzględnienia interesu skarżącej, która oczekiwała możliwości kontynuowania na przedmiotowych nieruchomościach tej samej funkcji, jaka przypisana została nieruchomościom sąsiednim, stanowiących jej własność tj. działalność z zakresu opieki długoterminowej. 3.5. Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni i odniesienie ich do norm konstytucyjnych oraz norm prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, w jak najmniejszym zaś naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem 3.6. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że kwestionowane ustalenia studium nie naruszają art. 1 ust. 2 uzpp, jak również art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie sposób bowiem uznać, że w tym przypadku nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego i nadmierna ingerencja w prawo własności. Studium w żaden sposób nie pogorszyło aktualnej sytuacji skarżącej i nie wprowadziło dodatkowych ograniczeń w stosunku do aktualnego statusu planistycznego działek skarżącej. Wskazać należy, że z prawa własności nie wynika prawnie chroniona ekspektatywa dowolnej zabudowy każdej prywatnej nieruchomości i bezwzględny nakaz zmiany przez organy gminy jej statusu urbanistycznego na żądanie właściciela. Korzystanie z przestrzeni jako dobra wspólnego nie może bowiem polegać na dopuszczeniu za wszelką cenę ekstensywnej zabudowy i ukierunkowaniu jedynie na interes ekonomiczny i potencjalny optymalny sposób korzystania przez właściciela. Należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przyjęte rozwiązania były właśnie efektem zastosowania zasady proporcjonalności i wyważenia interesów publicznego i prywatnego i w pełni realizują zasadę proporcjonalności wywodzoną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca może nadal korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, dysponować nią i ją posiadać, a zatem istota prawa własności nie została naruszona. Natomiast zmiana dotychczasowej funkcji pozostawałaby w sprzeczności z interesami szeregu innych mieszkańców z uwagi na to, że sąsiedztwo obiektów, gdzie świadczone są usługi ochrony zdrowia, jest bardziej uciążliwe niż zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczenie MN w studium). Jest rzeczą oczywistą, na co wskazał Sąd I instancji, że obiekt zamieszkania zbiorowego, ze względu na wspólne zaspokajanie codziennych potrzeb mieszkańców, generuje inne uciążliwości niż na terenach, gdzie zamieszkuje się indywidualnie. 3.7. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. art. 10 ust. 1 pkt 5 i 14 upzp. Okoliczność, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, nie oznacza w żadnym razie konieczności realizacji tych celów na nieruchomości skarżącej. Również z treści powołanej uchwały z 22 kwietnia 2015 r. nie wynika możliwość ich rozwoju w każdej lokalizacji bez względu na zasady racjonalnego gospodarowania przestrzenią i generowania niekorzystnych interakcji z istniejącą jednorodzinną zabudową mieszkaniową. 3.8. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 4 upzp. Po pierwsze nie wskazano, który ustęp tego przepisu jest kwestionowany, ponieważ art. 4 upzp zawiera kilka norm. Ponadto w żadnym razie subiektywne postrzeganie przez skarżącą ładu przestrzennego jako konieczności ujednolicenia funkcji nieruchomości znajdujących się we władaniu skarżącej nie ma nic wspólnego z normami zawartymi w art. 4 upzp. 3.9. Całkowicie bezzasadne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 8 Kpa, skoro przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, która nie jest aktem administracyjnym wydawanym w trybie Kpa. 3.10. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.