II OSK 1758/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 33/12 w sprawie ze skargi M.K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. nr XCIV/2817/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od m.st. Warszawy na rzecz M.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M.K. stwierdził nieważność § 46 ust. 2 pkt 1 w zakresie w jakim nie dopuszcza on dla działki nr ewidencyjny [...] (ul. S.) budowy nowego budynku mieszkalnego odpowiadającego warunkom określonym w pkt 3 lit. b/ oraz § 46 ust. 2 pkt 3 lit. b/ w zakresie zawartego w niej sformułowania "na potrzeby funkcji usługowej, o której mowa w lit. a/" uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 208, poz. 6597). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 9 listopada 2010 r. Rada m.st. Warszawy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K., właścicielka działki nr ew. [...] położonej przy ul. S. w Warszawie, wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów powyższego planu, tj. § 46 ust. 2 pkt 1 w zakresie, w jakim w związku z treścią § 2 pkt 37 planu, w razie rozbiórki istniejącego budynku dopuszcza się wyłącznie odtworzenie istniejącego obiektu oraz § 46 ust. 2 pkt 3 lit. b/ w zakresie, w jakim dopuszczono do rozbudowy istniejącego budynku pod warunkiem wykorzystania go na cele usługowe oraz określono warunki tej rozbudowy zakładając odstępstwo od funkcji i gabarytów budynków faktycznie występujących na terenie oznaczonym w planie symbolem MW3. Zdaniem skarżącej zapisy te naruszają zasady sporządzenia planu i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) należy stwierdzić ich nieważność. Skarżąca podniosła, że budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] został zbudowany w 1979 r., a następnie rozbudowany w 1998 r. Budynek ten nie stanowi dobra kultury współczesnej, a autorzy planu objęli restrykcyjnymi postanowieniami budynek (§ 7 ust. 8 planu), pomimo braku ku temu przesłanek, co stanowi nieuzasadnioną ingerencję w prawa właścicieli. Ponadto ochrona zespołu zabudowy wielorodzinnej z okresu powstawania osiedla Bielany I i Bielany II nie uprawnia do wprowadzenia w planie nakazu pozostawienia na działce nr ew. [...] domu jednorodzinnego o wysokości 14 m otoczonego budynkami wielorodzinnymi (o wysokości około 18 m), skoro budynek znajduje się na terenie o przeznaczeniu podstawowym "zabudowa wielorodzinna". Ochrona ta nie usprawiedliwia również wprowadzenia nakazu funkcji usługowej w przypadku przebudowy dachu budynku mieszkalnego. Dodatkowo plan chroni zabudowę wielorodzinną, a zarazem nakazuje pozostawienie na działce nr ew. [...] budynku jednorodzinnego z usługami. Skarżąca podkreśliła, że w planie za cenne pod względem architektonicznym uznano modernistyczne budynki z lat międzywojennych oraz lat 60-tych o oszczędnej i regularnej formie, a jednocześnie zabroniono przebudowy na cele mieszkalne budynku z lat późniejszych o bryle nieregularnej, pozbawionej proporcji i jakichkolwiek walorów estetycznych. Stwierdziła też, że zamieszkiwanie w budynku jednorodzinnym, mniejszym niż budynki sąsiednie, jest niezmiernie uciążliwe dla właścicieli. W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że ustalenia § 46 planu dotyczą osiedla zrealizowanego w latach 1945-1955, a budynek skarżącej powstał na jego terenie znacznie później. Podkreśliła, że na etapie sporządzania planu wniesiono o usunięcie zapisu zakazującego rozbudowy oraz nadbudowy budynku i zostało to częściowo uwzględnione. Przyznała także, że zabudowa na działce nr ew. [...] ewidentnie obiega od pozostałych budynków na terenie oznaczonym symbolem MW3, a parametry działki są typowe dla zabudowy jednorodzinnej nie zaś wielorodzinnej. Rada stwierdziła również, że § 46 ust 1 pkt 1 planu nie odnosi się do działki nr ew. [...], a budynek nie należy do chronionego zespołu budynków - stanowi element kolizyjny i dysharmonizujący pod względem funkcji, i zupełnie odmiennej formy architektonicznej. Sam budynek nie jest objęty ochroną a ograniczenia wynikają z charakteru obszaru, na którym został posadowiony. Stwierdzając nieważność § 46 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 lit. b/ miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Starych Bielan wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej, a ingerencja w prawa podmiotowe wykracza w danym przypadku poza dopuszczalne granice. Wskazał, że granice tzw. władztwa planistycznego wytyczają zakres dopuszczalnej ingerencji planem jako aktem prawa miejscowego w prawo nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera katalog kwestii, jakie należy uwzględnić przy sporządzaniu planu miejscowego. Jednocześnie przepis ten nie wskazuje, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy zatem przyjąć, iż konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr. Zaś zasada proporcjonalności będzie zawsze naruszona, o ile dojdzie do ingerencji w prawo własności chronione w myśl art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uzasadnienia innymi wartościami uwzględnianymi w racjonalnym planowaniu, wskazanymi w art. 1 ust. 2 tej ustawy. Sąd podkreślił także, że samo osiedle objęte planem należy kwalifikować, jako tzw. dobro kultury współczesnej, natomiast nie można do tej kategorii zaliczyć budynku zrealizowanego na działce nr ew. [...]. Obowiązek uwzględnienia w planowaniu m. in. potrzeb ochrony dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) otwiera możliwość ustanowienia ograniczeń korzystania z nieruchomości nie tylko tych, gdzie bezpośrednio posadowione są godne ochrony obiekty, lecz także innych przyległych, o ile zostaje to w rzeczywistym związku z potrzebą zachowania cennych form czy założeń architektonicznych. Żadne racjonalne względy nie przemawiają jednak za zachowaniem dotychczasowego kształtu przedmiotowego budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m.st. Warszawy, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że postanowienia § 46 ust. 2 pkt 1 planu odnosiły się do działki skarżącej, art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w pkt 1 zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, art. 1 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nastąpiło naruszenie granic tzw. władztwa planistycznego, co przesądza o naruszeniu zasad sporządzania planu oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowień planu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuca ona, przede wszystkim, naruszenie przepisów proceduralnych poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na stwierdzeniu, że postanowienie zawarte w § 46 ust. 2 pkt 1 kontrolowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się również do nieruchomości M.K. położonej przy ul. S. w Warszawie. Kwestionując prawidłowość tego ustalenia w skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego uzasadnienia tego stanowiska. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazał, że postanowienia zawarte w § 46 ust. 2 pkt 3 planu, odnoszące się wyłącznie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. [...] przy ul. S., nie rozstrzygają o zabudowie terenu w przypadku rozbiórki tego budynku. W tej sytuacji zastosowanie miałyby ogólne zasady dotyczące jednostki terenowej oznaczonej symbolem MW3, na której znajduje się obiekt, to jest przepis § 46 ust. 2 pkt 1 planu przewidujący zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych, poza ewentualną koniecznością odtworzenia istniejącego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekonywująco wykazał więc, iż kwestionowane zapisy miejscowego planu przewidują, iż w wypadku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego plan dopuszcza wyłącznie jego odtworzenie. Drugi zaś z kwestionowanych przez M.K. przepisów (§ 46 ust. 2 pkt 3b planu) dopuścił wyjątkowo nadbudowę tego budynku do pełnych trzech kondygnacji nadziemnych pod warunkiem zastosowania dachu płaskiego i zachowania maksymalnej wysokości 14 m do najwyżej położonej krawędzi dachu, lecz tylko na potrzeby funkcji usługowej. Wprowadzony został przy tym generalny zakaz rozbudowy i nadbudowy tego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekonywująco wykazał, iż dopuszczenie odbudowy budynku w istniejącej obecnie postaci oraz jego nadbudowy wyłącznie na potrzeby usługowe nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, nie uwzględnia ani interesu społecznego, ani indywidualnego właścicielki obiektu i nastąpiło z przekroczeniem przysługującego gminie "władztwa planistycznego". Budynek obecnie istniejący przy ul. S. jest wykorzystywany na cele mieszkalne. Jest to obiekt o niskiej wartości architektonicznej, pozbawiony estetyki i niepasujący do otaczającej go zabudowy. Ewentualna odbudowa tego obiektu po jego rozbiórce prowadziłaby do utrwalenia obecnie istniejącego, niekorzystnego stanu. Również nadbudowa obiektu wyłącznie na cele usługowe, w sytuacji gdy budynek stanowi dom jednorodzinny a nadbudowa miałaby doprowadzić do zharmonizowania jego kształtu architektonicznego z otoczeniem, nie znajduje żadnego uzasadnienia ze względu na ochronę wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochronę walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) bez znaczenia jest, czy nadbudowany budynek będzie miał przeznaczenie mieszkalne czy użytkowe. Postanowienie § 46 ust. 2 pkt 3b planu narusza natomiast uzasadniony interes właścicielki budynku wynikający z chronionej prawnie własności. Skarga kasacyjna nie wykazała więc, iż zaskarżony wyrok naruszył przepisy art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez uznanie, że przyjęcie zakwestionowanych zaskarżonym wyrokiem postanowień miejscowego planu nastąpiło z naruszeniem tzw. "władztwa planistycznego". Również nieuzasadnione są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.