II SA/Ol 643/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu oddala skargę. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427, dalej jako: "u.p.e.a."), po rozpoznaniu zażalenia H. P. (dalej jako: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") z dnia "[...]" r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w wysokości 19.877,59 zł wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr "[...]" z dnia "[...]" r. – utrzymał w mocy w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Decyzją z dnia "[...]" r. PINB nakazał H. P. rozbiórkę obiektu budowlanego - przydomowego ganku przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr "[...]" obręb nr "[...]" w N. przy ul. "[...]" oraz na działce nr "[...]" obręb nr "[...]" w N., będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. WINB decyzją z dnia "[...]" r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja organu II instancji jest ostateczna. Upomnieniem z dnia 11 września 2019 r. PINB, jako właściwy organ egzekucyjny, wezwał zobowiązanego do dokonania rozbiórki w/w obiektu. Następnie organ egzekucyjny wystawił w dniu "[...]" r. tytuł wykonawczy na zobowiązanego H. P. W dniu 16 marca 2021 r. PINB przeprowadził kontrolę wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia "[...]" r. podczas której ustalono, że obowiązek ten nie został wykonany. Wobec powyższego organ egzekucyjny postanowieniem z dnia "[...]" r. nałożył na zobowiązanego – H. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.877,59 zł; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr "[...]" wystawionym w dniu "[...]" r. w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Ponadto pouczono skarżącego, że w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał na naruszenie art. 119 u.p.e.a i art. 7 i 8 k.p.a. oraz wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zastosowanie w miejsce grzywny w celu przymuszenia - środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" r., przytaczając treść art. 119 i art. 121 u.p.e.a., WINB wskazał, że egzekucja w przedmiotowej sprawie dotyczy niespełnienia przez stronę obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - przydomowego ganku przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr "[...]" obręb nr "[...]" w N. przy ul. "[...]" oraz na działce nr "[...]" obręb nr "[...]" w N. Organ egzekucyjny posłużył się prawidłowo określoną ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, którą przyjął z obowiązującego w dniu orzekania przez ten organ Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2020 r. Cena ta wynosi 5012 zł. Na podstawie tak pozyskanych danych organ I instancji dokonał wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia wg wzoru : (długość) 5,36m x (szerokość) 3,70 m x (1/5 x 5012 zł) = 19.877,59 zł. Wskazana kwota nie jest uznaniowa, a jej wyliczenie wynika wprost z w/w wzoru wskazanego w art. 121 § 5 u.p.e.a. Podniósł, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast art. 126 w/w ustawy stanowi, iż: na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny zamiast wykonania zastępczego organ wskazał, że ze względu na specyfikę nakazu rozbiórki - jako obowiązku o charakterze niepieniężnym i wynikającym z Prawa budowlanego - organ egzekucyjny mógł w celu doprowadzenia do jego wykonania zastosować tylko jeden z dwóch środków egzekucyjnych: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. WINB podzielił stanowisko prezentowanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym i powinna być stosowana w pierwszej kolejności. Alternatywę stanowi jedynie wykonanie zastępcze, które jest środkiem egzekucyjnym o charakterze zaspokajającym, a jego zastosowanie prowadzi z reguły do przymusowego wykonania obowiązku "za" zobowiązanego i na jego koszt. Wiąże się to jednak zasadniczo z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego znacznie większych kosztów, które też nie podlegają zwrotowi. Zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami realizacji tego środka egzekucyjnego. Ponadto, przy zastosowaniu wykonania zastępczego można żądać od zobowiązanego wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów realizacji tego środka. W sytuacji, gdy zaliczka ta nie zostanie dobrowolnie uiszczona, a od jej uiszczenia zależy rozpoczęcie przez wykonawcę robót, fakt ten spowoduje zwłokę w postępowaniu i wbrew założeniu, nie nastąpi bezpośrednie i szybkie wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaliczka zostanie wówczas skierowana na drogę egzekucji należności pieniężnych, a realny skutek orzeczenia wykonania zastępczego zrówna się z orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. Stawia to zobowiązanego w gorszej sytuacji i odbiera możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Tymczasem, zgodnie z art. 125 § 1 i § 2 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Oznacza to, że jeśli zobowiązany z jakichś powodów zdecyduje się jednak dobrowolnie zrealizować nałożony na niego obowiązek, to nie będzie już przymuszony do zapłaty nałożonej grzywny. Ponadto, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie WINB skarżący podniósł, że komisja nadzoru budowlanego stwierdziła, że dobudówka jest postawiona zgodnie z arkanami sztuki budowlanej, co mogą potwierdzić świadkowie. Posiada umowę dzierżawy i wyrok sądowy, który nie nakazuje mu ani zapłaty jakiejkolwiek grzywny ani rozbiórki dobudówki. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do ostatniej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a. w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Trzeba podkreślić, że nie prawem, lecz obowiązkiem wierzyciela (w niniejszej sprawie jest nim PINB) jest doprowadzenie do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z decyzji ostatecznej z dnia "[...]" r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia "[...]" r. nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego - przydomowego ganku przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z art. 29 § 1 zd. 2 u.p.e.a. wynika jednoznacznie, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Grzywna w celu przymuszenia to środek egzekucyjny mający zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.). Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym (rozbiórka obiektu budowlanego - ganku). Z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwsze u.p.e.a. wprost wynika, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Zasady i tryb stosowania tego środka egzekucyjnego przewidziane zostały w Rozdziale 2 u.p.e.a. (art. 119-126 u.p.e.a.). Skoro zatem w niniejszej sprawie egzekucja dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, to zastosowana przez organ I instancji grzywna w celu przymuszenia jest dopuszczalnym środkiem egzekucyjnym. Zastosowana grzywna została nałożona prawidłowo, zgodnie z art. 119 § 1 i § 2, a także art. 15 i art. 122 u.p.e.a. Warunki formalne nałożenia grzywny w celu przymuszenia wymienia art. 122 u.p.e.a. W § 1 tego przepisu nałożono obowiązek doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, natomiast § 2 wprowadza wymogi co do treści postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie można również pominąć art. 15 u.p.e.a., który zezwala na wszczęcie egzekucji administracyjnej dopiero po upływie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe warunki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Upomnienie doręczono skarżącemu w dniu 17 września 2019 r. Tytuł wykonawczy z dnia "[...]" r. doręczono mu w dniu 11 października 2019 r. W postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r. wezwano skarżącego do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie, a także wezwano do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni, z informacją, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei art. 119 § 2 tej ustawy stanowi, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Rozważania na temat kryteriów uciążliwości środka egzekucyjnego oraz podnoszenia przez zobowiązanego zarzutów w tym zakresie znalazły się w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. II OSK 518/11 (LEX nr 1252096), gdzie stwierdzono: "W egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego organ dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi. Pierwszy z nich to grzywna w celu przymuszenia, drugi zaś wykonanie zastępcze. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że w sytuacji kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08, LEX nr 549006)". Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271). W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie zastępcze byłoby środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym dla zobowiązanego, tym bardziej, że w razie wykonania obowiązku grzywna nieuiszczona lub nieściągnięta podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nałożona zaskarżonym postanowieniem grzywna ma na celu jedynie przymuszenie obowiązanego do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo. Dodatkowo podnieść należy, że koszt wnioskowanego przez skarżącego wykonania zastępczego, zgodnie z szacunkową wyceną sporządzoną przez PINB (k. 36 akt adm.), byłby wyższy niż orzeczona grzywna i wyniósłby 20.149,25 zł Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostają podnoszone przez skarżącego argumenty, że dobudówka jest postawiona zgodnie z arkanami sztuki budowlanej, skarżący posiada umowę dzierżawy i wyrok sądowy. Zgodnie z umową dzierżawy, wydzierżawiony grunt miał być wykorzystany pod uprawę roślin jednorocznych, a nie na realizację, w warunkach samowoli budowlanej, przydomowego ganku. Natomiast wspomnianym prawomocnym wyrokiem z dnia 17 lipca 2020 r. Sąd Rejonowy warunkowo umorzył wobec skarżącego, na okres próby, postępowanie karne w przedmiocie wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. Nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi Sąd oddalił ją, na podstawie art. 151 p.p.s.a.