I OSK 1928/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 193/11 o odrzuceniu skargi A.k. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział mieszkania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I SAB/Wa 193/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.K. na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział mieszkania. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 4 maja 2011 r. A.K. wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy w przedmiocie przydziału mieszkania komunalnego z zasobu gminy. Odrzucając skargę na bezczynność Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przydział mieszkania Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a., a więc gdy przedmiotem skargi są: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Z przedstawionych regulacji wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmująca bezczynność organów możliwa jest tylko w podanym wyżej zakresie. Nie jest zatem dopuszczalna skarga na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a, tj. w sprawach dotyczących: 5) aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, iż z treści skargi wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w przedmiocie braku wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawy wniosku skarżącej o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Żoliborz. Zdaniem skarżącej, otrzymywane od organu pisma informujące, że jej wniosek został rozpatrzony i zaopiniowany negatywnie nie spełniają wymogów aktu administracyjnego, od którego przysługuje środek zaskarżenia. Sąd wojewódzki wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90, na tle sprawy związanej z podjęciem przez zarząd dzielnicy m.st. Warszawy uchwały odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wedle stanowiska NSA, wskazana uchwała zarządu dzielnicy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., że z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) "wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Nie jest to przy tym sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa". Sąd I instancji podzielił również stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10, uznając, że skreślenie przez organ gminy osoby z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu tego postanowienia wywiedziono także, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu gminy w powyższym zakresie, skoro skarga na bezczynność według art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie obejmuje aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, których dotyczy art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Z związku z powyższym według Sądu wnioski A.K. o przyznanie jej lokalu mieszkalnego mają charakter aktu opisanego w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Akt ten podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jednak skarżąca zaskarżyła bezczynność organu polegająca na niewykonaniu takiego aktu, co jest niedopuszczalne Od powyższego postanowienia A.K. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 3 Kpa i art. 17 pkt 1 Kpa, polegające na jego błędnej interpretacji przez niezasadne przyjęcie, iż akt organu samorządu terytorialnego rozstrzygający "wniosek skarżącej o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy" nie stanowi decyzji administracyjnej, 2) naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez dowolne przyjęcie wbrew art. 104 i 107 Kpa i bez dalszych podstaw prawnych, że akt organu samorządu terytorialnego rozstrzygający "wniosek skarżącej o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy" nie stanowi decyzji czy też postanowienia organu administracji w rozumieniu Kpa, 3) naruszenie art. 45 § 1 Konstytucji RP polegające na pozbawieniu strony prawa do rozpoznania sprawy przez sąd, 4) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu, co wyraża się w przyjęciu, iż przepis ten nie stosuje się do indywidualnego i konkretnego aktu organu samorządu terytorialnego rozstrzygającego "wniosek skarżącej o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy" i nie istnieje możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie, 5) naruszenie polegające na niezastosowaniu art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 1 ustawy o ustroju m. st. Warszawy polegające na pominięciu w uzasadnieniu postanowienia faktu, iż organem administracji podejmującym decyzje o przyznaniu lokalu jest Prezydent m. st. Warszawy za którego działa organ jednostki pomocniczej- dzielnicy, który to organ jednostki pomocniczej nie jest samodzielnym organem administracji. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie przesłanki nieważności nie występują. Dla prawidłowej oceny kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie konieczna jest analiza przepisów norm prawa materialnego, w tym przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dziedzinie gospodarowania zasobem mieszkaniowym m. st. Warszawy w aspekcie uprawnień organów samorządowych. Istotnymi w tym zakresie są: ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1291 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1). Omawiana ustawa z 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać m.in. tryb rozpatrywania wniosku o najem lokali. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10 mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W wykonaniu powyższej delegacji Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę w dniu 2 grudnia 2004 r. nr XLIII/1010/2004 stanowiąc zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, który to akt, jako podjęty na podstawie przepisu ustawowego, stanowi źródło prawa, mającego moc powszechnie obowiązującą. Z powyższych przepisów wynika, że umieszczenie określonej osoby na liście oczekujących w kolejności na zawarcie umowy najmu, poprzedza szereg czynności wyjaśniających, sprawdzających i wreszcie ustalających, szeregujących i kwalifikujących każdą określoną osobę zarówno co do istnienia samego uprawnienia jak i kolejności jego realizacji z uwzględnieniem rozmiaru dysponowanego przez gminę zasobu mieszkaniowego. Zagadnienie dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień, było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której - w warunkach ustrojowo-organizacyjnych Miasta Stołecznego Warszawy - przyjęto, że akt organu gminy dotyczący zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez komisję lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie w pierwszym etapie ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Odmowa zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi rozstrzygnięcie o tym, że ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie oznacza czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu; jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących, jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej, ponieważ nieumieszczenie na liście oczekujących powoduje, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali. Ponadto – jak wskazano w uchwale - już z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. wynika, że reguluje ona gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest jako publiczny zasób mieszkaniowy (art. 2 ust. 1 pkt 11.). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, że rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków ustawodawca kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania polega na dokonaniu oceny, czy określona osoba, będąca członkiem wspólnoty samorządowej, może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno ze względu na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy. Podkreślono, że skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form prawnych gwarancji realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet powstające w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowisko przedstawione w omawianej uchwale Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obszernie przytoczył, nie mając wątpliwości, że etap postępowania z wniosku A.K. ubiegającej się o przyznanie lokalu mieszkalnego ma charakter administracyjny i że akt organu gminy wydany w tej sprawie jest innym niż akt prawa miejscowego aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. W takiej sytuacji pisma zawiadamiające skarżącą o negatywnej kwalifikacji jej wniosku o przydział lokalu mieszkalnego należałoby zakwalifikować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Skarga na bezczynność organu jest z kolei, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Z przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wynika, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a. W tych zatem sprawach skargi służą na wydane akty, nie zaś na bezczynność w ich wydaniu (por. postanowienie NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 362/10). W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił, jak w sentencji.