II OSK 1394/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. O. i Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 763/09 w sprawie ze skargi E. O. i Z. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: odrzucić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. i Z. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] marca 2005 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,55 m x 6,30 m, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi E. i Z. O. wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 519/05 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2005 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uchylone decyzje nakazywały rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 2,55 m x 6,30 m, podczas gdy na działce znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję letniskową o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 6,55 m x 5,05 m wraz z tarasem o wymiarach 2,55 m x 6,30 m. Zatem rozstrzygnięcie odnosi się do obiektu budowlanego, który nie został jednoznacznie określony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku, ponownie rozpatrując sprawę, postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, wzywając jednocześnie skarżących do przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonych przez uprawnioną osobę oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na niewypełnienie tego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pucku decyzją z dnia [...] września 2009 r. nakazał skarżącym, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy w dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów (obiektu pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej, obiektu pełniącego funkcję sanitariatu i metalowej konstrukcji pod beczkę). Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzje z dnia [...] września 2009 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem na terenie działki nr [...] w [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu oraz metalowej konstrukcji pod beczkę i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy podał, iż w sprawie nakazu rozbiórki sanitariatu o konstrukcji drewnianej i metalowej konstrukcji pod beczkę, wzniesionych samowolnie na działce nr [...] w [...], istnieje ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2006 r. utrzymana następnie w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zatem decyzję z dnia [...] września 2009 r. należało uchylić w części obejmującej te dwa obiekty, a postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie umorzyć. Zdaniem organu odwoławczego w pozostałej części decyzja z dnia [...] września 2009 r. jest prawidłowa, ponieważ słusznie nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, z uwagi na niespełnienie przez inwestor obowiązków nałożonych przez organ (przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy oraz stosowanej dokumentacji). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. oddalił skargę E. i Z. O. na decyzję z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru, wyglądu i przeznaczenia obiektów budowlanych zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, które zostały przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2002 r. i [...] sierpnia 2002 r. Organ przyjął, że obiekty zbudowano w warunkach samowoli budowlanej po roku 1995, a wobec tego zastosowanie w tej sprawie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) obowiązująca od dnia 1 stycznia 1995 r. W rozpoznawanej sprawie organ administracji trafnie przyjął, że skoro nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w postępowaniu legalizacyjnym należy przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. W konsekwencji, skoro nie zostały wykonane obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. (w szczególności nieprzedłożono decyzji o warunkach zabudowy), to prawidłowo wydano nakaz rozbiórki. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący niezastosowania się przez organy obu instancji do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 519/05, z uwagi na niewskazanie wymiarów przeznaczonego do rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej. Skoro na przedmiotowej działce istnieje tylko jeden obiekt pełniący funkcje rekreacji indywidualnej (obok obiektu pełniącego funkcję sanitariatu i metalowej konstrukcji pod beczkę), obecnie nie zachodzi wątpliwość co do tożsamości obiektu wskazanego w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji organy nie były zobligowane do oznaczania wymiarami obiektu budowlanego objętego w całości nakazem rozbiórki. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 25 marca 2010 r. skarżący zarzucili, że organy nie wyjaśniły: czy przedmiotowy obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego, czy narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czy narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy, bądź w dniu orzekania. Ponadto skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwie, że budynek został wybudowany po roku 1995 r., a także, że organy administracji zaniechały ustalenia zakresu obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego oraz że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dostrzegając w zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w tym postępowania nie określił czego one dotyczą, lecz jedynie stwierdził, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynika sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych, w sytuacji gdy nie zachodzą podstawy, które bierze się pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 P.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Takie stanowisko wynika nie tylko z wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 38), ale przede wszystkim z uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 P.p.s.a., właśnie dlatego, że warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie przepisów prawa, które zostały naruszone przez sąd. Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazali żadnego przepisu prawa, który ich zdaniem został naruszony i na czym to naruszenie polegało. Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwie, że budynek został wybudowany po roku 1995 r., a także że organy administracji zaniechały ustalenia zakresu obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego. Taka skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym w art. 176 P.p.s.a., gdyż nie przytacza podstaw kasacyjnych (nie wskazuje przepisów) i ich uzasadnienia, a więc nie określa granic skargi kasacyjnej, którymi Sąd jest związany. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie, po upływie terminu do wniesienia tej skargi, nie mogą być uzupełnione, ponieważ strona może przytaczać jedynie nowe (dodatkowe) uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna, która pozbawiona jest podstaw kasacyjnych podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Niezależnie od tego należy wskazać, że przytoczona w skardze kasacyjnej argumentacja jest sama w sobie sprzeczna. Z jednej strony skarżący twierdzą, że Sąd wadliwie przyjął, że budynek został wybudowany po 1995 r., a z drugie strony wskazują, że mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy Prawo budowlane dotyczące legalizacji obiektów wybudowanych po 1995 r. Także niezrozumiałe są twierdzenia, że organy administracji zaniechały ustalenia zakresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy dla obszaru, na którym wybudowany jest sporny obiekt nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podnieśli, że WSA dostrzegając w zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów postępowania nie określił czego one dotyczą, lecz jedynie stwierdził, że naruszenie to nie ma istotnego wpływu na wynika sprawy. Takie zastrzeżenia skarżących są spowodowane prawdopodobnie niezrozumieniem treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie narusza ona prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynika sprawy. Z uzasadnienia tego nie wynika w żaden sposób, że w ocenie Sądu I instancji doszło do naruszenia przepisów prawa, w szczególności przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 i 180 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.