III OW 121/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. a [...] Kuratorem Oświaty w przedmiocie rozpoznania odwołania B. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. nr [...] z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego postanawia: wskazać [...] Kuratora Oświaty jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy a Kujawsko-Pomorskim Kuratorem Oświaty w przedmiocie rozpoznania odwołania B. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Mrocza nr 2/2020 z 2 października 2020 r. znak: RO.4423.2.2020 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego, W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją nr 2/2020 z 12 października 2020 r. znak: RO.4423.2.2020 Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza odmówił udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego "[...]" z siedzibą w M. przy ul. [...], od 1 stycznia 2021 r. Decyzja zawierała pouczenie o prawie złożenia odwołania do Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty w Bydgoszczy. Do tego też organu odwołanie wniosła B. S. Następnie, zawiadomieniem z 10 listopada 2020 r. Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty w Bydgoszczy przekazał to odwołanie według właściwości do SKO w Bydgoszczy. Zdaniem SKO w Bydgoszczy, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest kurator oświaty jako organ wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695, dalej jako "k.p.a.") w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek. Powyższy przepis w ocenie SKO w Bydgoszczy stanowi przepis szczególny względem art. 17 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na wniosek Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty w Bydgoszczy wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy jako organ właściwy w sprawie. W uzasadnieniu Kurator wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. Odnosząc się do kwestii, czy art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego wprowadza wyjątek od właściwości SKO jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, Kurator podał, że wątpliwość powstała na kanwie wyroku WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 89/18. W orzeczeniu tym sąd stwierdził, że z powołanego przepisu Prawa oświatowego nie wynika, aby kurator posiadał kompetencje do działania jako organ drugiej instancji w stosunku do wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego decyzji w przedmiocie zezwolenia lub odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego i organ administracji rządowej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem kompetencyjnym w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpoznania odwołania B. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Mrocza nr 2/2020 z dnia 2 października 2020 r. znak: RO.4423.2.2020 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. W myśl art. 88 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych odpowiednio danego typu lub rodzaju, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis powyższy wskazuje właściwość organu jednostki samorządu terytorialnego do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Natomiast sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organem odwoławczym w powyższej kategorii spraw jest samorządowe kolegium odwoławcze, czy też kurator oświaty. Kwestia ta sprowadza się do analizy, czy art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.) stanowi lex specialis wobec ogólnej normy art. 17 pkt 1 k.p.a., wedle której organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w sprawach publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek (zob. także: M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 51, pkt 5). Zgodnie z językową wykładnią przytoczonego art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego, kurator oświaty jest organem odwoławczym wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) sprawę w pierwszej instancji rozstrzygał organ jednostki samorządu terytorialnego, 2) sprawa dotyczy publicznych szkół i placówek, zakładanych i prowadzonych przez osoby prawne i osoby fizyczne, oraz niepublicznych szkół i placówek. Sprawę w pierwszej instancji rozstrzygał Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza, a więc organ jednostki samorządu gminnego. Przedmiotem sprawy jest udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego, która to sytuacja wypełnia hipotezę powyższego przepisu. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy, ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Sprawa dotyczy zatem szkoły publicznej, zakładanej przez osobę fizyczną. Brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego nakazuje w konsekwencji uznać, że w rozpatrywanej sprawie to Kujawsko-Pomorski Kurator Oświaty w Bydgoszczy jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania. Odnosząc się natomiast do podanego przez Kuratora wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 89/18 i argumentacji tam zawartej, stwierdzić należy że orzeczenie to dotyczyło sprawy innej niż udzielenie zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. W sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedmiotem sporu była właściwość kuratora do rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej, a nie przeszkolą publicznego. Na gruncie ówcześnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa oświatowego kurator oświaty był właściwy w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na założenie placówki – ale tylko niepublicznej. Obecne brzmienie powołanego przepisu, zmienionego ustawą z 22 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2245), ustanawia kompetencję kuratora oświaty także w odniesieniu do odwołania od decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej. Konsekwentnie stanowisko przedstawione w powyższym orzeczeniu jest nieaktualne w odniesieniu do odwołań od decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej, z uwagi na zmianę stanu prawnego. W sprawie bezsporne jednak pozostaje, że jej przedmiot jest odmienny od wskazanego w orzeczeniu w sprawie III SA/Łd 89/18, zatem powołanie się na ten judykat przez Kujawsko-Pomorskiego Kuratora Oświaty jest bezprzedmiotowe. Przedmiotem niniejszego wniosku nie jest bowiem odmowa udzielenia zezwolenia na założenie placówki publicznej, a odmowa udzielenia zezwolenia na założenie przedszkola publicznego. W kategorii przedszkola publicznego właściwość kuratora oświaty wprost wynika z art. 51 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, tak na gruncie obecnego stanu prawnego, jak i przed nowelizacją z 2018 r. Dodać przy tym należy, że zgodnie z powołaną definicją legalną "przedszkole" jest "szkołą". Nie jest ono natomiast "placówką". "Placówką" jest jedna z jednostek organizacyjnych wymienionych w art. 2 pkt 3-8 i 10 – zgodnie z art. 4 pkt 14 ustawy, zaś "przedszkole" zostało wymienione w art. 2 pkt 1 Prawa oświatowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. wskazał Kujawsko-Pomorskiego Kuratora jako organ właściwy w sprawie.