I GSK 1065/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 62/21 w sprawie ze skargi G.W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną: 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz G.W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 roku, sygn. akt III SA/Wr 62/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Gminy W. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. numer [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ zarzucono na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. 2020. poz. 818 t.j. dalej: ustawa wdrożeniowa): 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. tj. 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021. poz. 137, dalej: p.u.s.a), w zw. z . art. 3 § 1 i art. 141 §.4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe ustalenia wyroku polegające na: a) nierozpoznaniu istoty sprawy tj. pominięciu kluczowego dla oceny sprawy aspektu tożsamości wnioskodawcy ze stroną umowy o dofinansowanie, który w przypadku gminnych jednostek organizacyjnych działających na podstawie pełnomocnictwa - wyklucza możliwość złożenia wniosku we własnym imieniu, co zostało jednoznacznie opisane w dokumentacji konkursowej wraz z dopuszczeniem możliwości wskazania takiej jednostki jako realizatora projektu i zgodnie z tą dokumentacją zastosowane przez organ przy ocenie; b) nierozpoznaniu istoty sprawy poprzez dokonanie oceny prawidłowości postępowania organu przez pryzmat pojęcia lidera, co nie miało znaczenia dla oceny wniosku w ramach Kryterium nr 2 albowiem żaden z projektów nie był składany w partnerstwie, zaś wszystkie skutkowały zawarciem umowy na rzecz Gminy W. co potwierdza prawidłowość oceny dokonanej w ramach Kryterium nr 2; c) pominięciu wskazań dla organu, co do postępowania, które winno być przeprowadzone w związku ze stwierdzeniem, że ocena projektu skarżącego została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, podczas gdy prawidłowo sformułowane zalecenia są istotnymi elementami uzasadnienia wyroku, które sprawiają, że po pierwsze orzeczenie Sądu poddaje się kontroli instancyjnej, a po drugie organ ma możliwość prawidłowo zrealizować wiążące go stanowisko Sądu zawarte w wyroku; d) naruszeniu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie, iż wybór projektów do dofinansowania nie nastąpił w sposób przejrzysty a ocena dokonana przez organ została dokonana w sposób naruszający prawo, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi podczas gdy zapisy dokumentacji naborowej - w tym spornego Kryterium nr 2 - określały w sposób jasny, przejrzysty i zrozumiały ile wniosków o dofinansowanie może zostać złożone przez jednego wnioskodawcę. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Kryterium nr 2 zostało opisane w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, który nie gwarantował przejrzystości postępowania, podczas gdy powyższe kryterium zostało sprecyzowane w sposób jasny i przejrzysty dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców; b) art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy ocenie spornego kryterium organ mógł logicznie uznać, iż wnioski zostały złożone przez różnych wnioskodawców podczas, gdy przeczyły temu zarówno zapisy dokumentacji konkursowej, jak i treść samych wniosków, a także zasady ogólne, z których logicznie wynika, że stroną umowy o dofinansowanie musi być wnioskodawca, zaś ten musi mieć możliwość zaciągania zobowiązań we własnym imieniu; Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o: 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi ewentualnie; 2. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o: zasądzenie na rzecz Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa Dolnośląskiego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, z uwagi na ogłoszoną epidemię Covid-19, oświadczono, iż organ zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sporna w sprawie była kwestia negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] "Lepsze perspektywy" złożonego przez Gminę W.. Organ stał na stanowisku, że negatywna ocena była uzasadniona z uwagi na to, że jednostki organizacyjne Gminy złożyły trzy wnioski o dofinansowanie projektu co stanowiło o niespełnieniu obligatoryjnego kryterium dostępu nr 2. W ocenie natomiast Sądu pierwszej instancji ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż powyższe kryterium (biorąc pod uwagę jego treść i opis) nie spełnia wymogu przejrzystości, o którym mowa w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że istotą problemu prawnego sprawy jest ocena czy sposób sformułowania kryterium dostępu nr 2, którego zdaniem organu nie spełniła skarżąca Gmina, stanowił o naruszeniu art. 37 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust.1), a projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (ust.2). Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej regulamin konkursu określa w szczególności: kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia oraz zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny. Opis Kryterium nr 2 zawartego w "Kryteriach wyboru obowiązujących przy ocenie wniosków o dofinansowanie składanych na konkurs nr [...] brzmi następująco: ,,Czy Wnioskodawca złożył w ramach konkursu (jako lider) maksymalnie 2 wnioski o dofinansowanie projektu? Zadaniem kryterium jest umożliwienie realizowania projektów przez większą liczbę Wnioskodawców. Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie rejestru prowadzonego przez Instytucję Organizującą Konkurs. W przypadku złożenia więcej niż dwóch wniosków o dofinansowanie, w których ten sam podmiot występuje jako lider, Instytucja Organizująca Konkurs odrzuca wszystkie złożone w odpowiedzi na konkurs wnioski, w związku z niespełnieniem przez Wnioskodawcę kryterium. W przypadku wycofania wniosku o dofinansowanie, Wnioskodawca ma prawo złożyć kolejny wniosek. Kryterium zakłada limit dwóch składanych wniosków dla Wnioskodawcy, który pełni funkcję lidera projektu. Ten sam podmiot może pełnić rolę partnera w nieograniczonej liczbie projektów." W świetle przytoczonych zapisów zawartych w Kryterium nr 2 trafne było stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w treści kryterium jest mowa o tym, że ograniczenie ilości składania wniosku dotyczy wyłącznie tych wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w ramach konkursu jako liderzy, nie zaś wszystkich wnioskodawców. Świadczy o tym trzykrotnie powtórzone sformułowanie o złożeniu wniosku przez danego wnioskodawcę jako lidera oraz wyraźnie wskazanie, że w przypadku złożenia więcej niż dwóch wniosków o dofinansowanie odrzuca się wnioski, w których "ten sam podmiot występuje jako lider", a nadto, że "kryterium zakłada limit dwóch składanych wniosków dla Wnioskodawcy, który pełni funkcję lidera projektu." Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji zachodzi niespójność pomiędzy przytoczonym wyżej opisem, z którego wynika że ograniczenie ilości składania wniosku dotyczy wyłącznie tych wnioskodawców, którzy złożyli wnioski w ramach konkursu jako liderzy, a opisem celu tego Kryterium "umożliwienie realizowania projektów przez większą liczbę Wnioskodawców", sugerującym, że ograniczenie może dotyczyć wszystkich wnioskodawców. Dlatego też rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że taki sposób sformułowania Kryterium nr 2 nie spełnia wymogu przejrzystości, o którym mowa w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny - art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 37 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 2 pkt 7 i 7a ustawy wdrożeniowej. Również niezasadne były zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: u.p.u.s.a. ) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że art. 3 § 1 i p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, określając w sposób ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. W myśl art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. Prawidłowo interpretując przepisy prawa materialnego, o czym była mowa wyżej i stwierdzając naruszenie przez organ przepisu art. 37 ustawy wdrożeniowej Sąd stwierdził na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. W szczególności uzasadnienie zawierało wskazania co do dalszego postępowania wyrażające się w stwierdzeniu, że "organ winien zatem ponownie rozważyć spełnienie przez Skarżącego Kryterium dostępu nr 2, biorąc pod uwagę wyłącznie jego treść (bez uwzględnienia części opisu odnoszącej się do celu (zadania) tego kryterium) i wziąć pod uwagę, że skarżący nie składał przedmiotowego wniosku o dofinansowanie w charakterze lidera." Trzeba przy tym pamiętać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jako przepis postępowania, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów orzecznictwo ukształtowało powszechnie aprobowany i trafny pogląd, że jeżeli z treści motywów rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika w czym sąd upatruje wadliwość uchylanego aktu prawnego, to brak odrębnych wskazówek, co do dalszego postępowania nie jest uchybieniem uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., II OSK 1082/07). Nie ma wpływu na wynik sprawy podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że Sąd "nie wyjaśnił w jaki sposób organ ma zdecydować o tym, że 3 wnioski o dofinansowanie, których wynikiem ma być zawarcie umów ma rachunek Gminy W. i ta Gmina została w nich wskazana jako wnioskodawca – mają być uznane za wnioski złożone przez różnych wnioskodawców". Skoro bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżąca Gmina W. cofnęła dwa wnioski złożone przez Zakład Aktywności Zawodowej "V." w W.u, to przy ponownym rozpatrzeniu nie będzie już trzech wniosków skarżącej Gminy, tylko jeden. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265 ze zm.).