III OSK 3810/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt III SAB/Gl 105/20 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w R. na rzecz M. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 24 lipca 2020 r. III SAB/Gl 105/20, oddalił skargę M. P. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności sprawy. Pismem z 14 listopada 2019 r. M. P. wystąpiła do Komendanta Straży Miejskiej w R. (SM) o udostępnienie informacji publicznej, tj. zapisu rozmów przeprowadzonych przez nią z dyżurnym SM a dotyczących zgłoszenia o podejrzeniu spalania odpadów w środę, 13 listopada 2019 r., około godz. 18.00. Informacja miała być udzielona w formie pliku audio w ogólnodostępnym formacie, np. mp3, bądź wave przesłanego pocztą elektroniczną na adres wskazany we wniosku. W przypadku braku takiej możliwości zapisów rozmów utrwalenie ich na płycie CD/DVD i przesłanie pocztą na adres zamieszkania. Jako podstawę prawną wniosku wskazała art. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). 8 kwietnia 2020 r. wnioskodawczyni, za pośrednictwem Komendanta Straży Miejskiej, wniosła skargę na bezczynność żądając zobowiązania organu do udzielenia wskazanej we wniosku z 14 listopada 2019 r. informacji i zasądzenie kosztów postępowania. Z obszernego uzasadnienia wynika, że pismem z 27 listopada 2019 r. Komendant powiadomił wnioskodawczynię, że żądany dokument nie posiada waloru informacji publicznej, ponieważ nie jest dokumentem urzędowym. Skarżąca tego poglądu nie podziela, gdyż w jej ocenie treść zapisu rozmów prowadzonych przez nią z dyżurnym dotyczących zgłoszenia o podejrzeniu spalania odpadów jest utrwalonym przez funkcjonariusza publicznego dokumentem urzędowym w ramach jego kompetencji i powinna być złożona do akt sprawy, z uwagi na fakt, że jest to zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia. Organ zatem obowiązany był do udzielenia informacji, a ponieważ tego nie uczynił pozostaje w bezczynności, gdyż wskazanego pisma nie można uznać za udzielenie informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgłoszenie przyjęte przez strażnika nie stanowi dokumentu urzędowego, gdyż było to wyłącznie wysłuchanie osoby, która przekazuje organowi konkretną informację. Bez znaczenia dla sprawy jest treść informacji i jakie wszczyna postępowanie (administracyjne, skargowo-wnioskowe), czy wszczyna, bądź też, jakiej czynności oczekuje podmiot zgłaszający, składając dokument prywatny. Dokumenty takie nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z 11.05.2006 r. II OSK 812/05, czy WSA w Szczecinie z 27.04.2016 r. II SAB/Sz 37/1). Dalej organ przytoczył obowiązki straży gminnych (miejskich), w tym informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi. Wykonując zadania ustawowe ma prawo do prowadzenia czynności wyjaśniających, kierowanie wniosków o ukaranie do sądu, oskarżanie przed sądem i wnoszenie środków odwoławczych – w trybie i zakresie określonych w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o strażach gminnych). Wyjaśnił też, że po zgłoszeniu podjęto czynności wyjaśniające, w celu ustalenia czy doszło do spalania odpadów w piecu c.o. i przez kogo. Czynności te i dostęp do akt reguluje w tym zakresie art. 156 § 5 kodeksu postępowania karnego w zw. z art. 38 § 1 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Regulacja ta obowiązuje od 1 sierpnia 2015 r., po nowelizacji ustawy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2014 r. K 9/11. Nie daje on uprawnień do wglądu w akta nawet pokrzywdzonemu na etapie czynności wyjaśniających. Regulacja powyższa jest regulacją szczególną i wyłącza regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 lipca 2020 r. III SAB/Gl 105/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję informacji publicznej. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Bezspornie żądane zgłoszenie takowym dokumentem nie jest. Zgłoszenie telefoniczne osoby prywatnej nie jest dokumentem urzędowym. Nagranie rozmowy jest potwierdzeniem zgłoszenia i podstawą do podjęcia przez organ czynności nałożonych na niego ustawą. Jeżeli żądana informacja nie jest informacją publiczną organ informuje o tym wnioskodawcę w terminie 14 dni pismem, co też uczynił (pismo z 27 listopada 2019 r., doręczone 2.12.2019 r.). Nie był zatem bezczynnym i nie pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku skarżącej. W ocenie Sądu I instancji będąc tylko dysponentem dokumentu prywatnego organ nie miał prawa go udostępniać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nawet jeżeli dotyczy to zgłoszenia wnioskodawczyni. Nie można udzielić do wglądu dokumentu, który informacją publiczną nie jest, a jedynie informacją wykorzystaną przez organ do realizacji własnych zadań ustawowych. Zgłoszenie telefoniczne dotyczyło podejrzenia popełnienia wykroczenia, spalanie odpadów w piecu c.o. Tym samym, ponieważ ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, żądana informacja informacją publiczną nie jest, gdyż spełniony został tylko warunek podmiotowy. Jak wskazał NSA w wyroku z 5 października 2017 r. I OSK 3255/15 "Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Bez wątpienia utrwalone zgłoszenie telefoniczne nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, jest elementem pomocniczym dla organu w podjęciu decyzji o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podsumowując sprawę Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącej został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - Prezydenta Miasta, a w istocie Komendanta Straży Miejskiej realizującego w jego imieniu zadanie ochrony porządku publicznego określone precyzyjnie ustawą o straży gminnej. Dokonując oceny działań organu Sąd I instancji stwierdził, że odmawiając pismem z 27 listopada 2019 r. udzielenia żądanej informacji i uznając, że nie jest to informacja publiczna organ nie pozostawał w bezczynności. Udzielił odpowiedzi w terminie właściwym dla załatwienia sprawy (14 dni). Stąd uwolnił się od zarzutu bezczynności. Nie jest sporne, że ustawa nakazuje aby podmiot zobowiązany zakończył wszczęte wnioskiem postępowanie poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2) lub poprzez odmowę udzielenia informacji pismem albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1). Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ uznał, że żądana informacja informacją publiczną nie jest, o czym poinformował wnioskodawczynię pismem, co stanowi ustawowe załatwienie sprawy. Innymi słowy, w sytuacji, gdy żądanie wniosku nie dotyczyło informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy, co uczynił. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 lipca 2020 r. III SAB/Gl 105/20, wniosła M. P. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez: a) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja, która nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., nie stanowi informacji publicznej; b) nieprawidłowe zastosowanie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie wnioskowanej informacji za dokument prywatny lub wewnętrzny oraz poprzez zastosowanie ww. przepisu w sytuacji, w której wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył dokumentu urzędowego, lecz innego rodzaju informacji o sprawach publicznych. 2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona, ponieważ organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w terminie ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez ustrojodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest ustalenie pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie danych publicznych, przez które należy rozumieć między innymi stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10). Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. np. wyroki: NSA z 31 maja 2004 r. OSK 205/04; z 17 marca 2017 r. I OSK 1416/15; z 16 kwietnia 2021 r. III OSK 114/21, LEX nr 3190413). W okolicznościach tej sprawy zgłoszenie dyżurnemu Straży Miejskiej w R. informacji mogącej wskazywać na wyczerpanie znamion wykroczenia jest informacją odnoszącą się do władz publicznych, bowiem nakładanie grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia, dokonywanie czynności wyjaśniających, kierowanie wniosków o ukaranie do sądu, oskarżanie przed sądem w sprawach o wykroczenia (zob. art. 12 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych – Dz. U. z 2021 r., poz. 1763) należy do uprawnień strażników miejskich. Jeśli informacja taka została utrwalona na nośniku w formie dźwiękowej, czemu podmiot zobowiązany nie zaprzecza, to wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji, jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż są to dane publiczne, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. Oprócz osoby zgłaszającej w czynności tej uczestniczył też przedstawiciel Straży Miejskiej i jego reakcja i stanowisko w tej kwestii (zgłoszenia o możliwości popełnienia wykroczenia) należy zaliczyć do danych publicznych. I chociaż ten ostatni przepis (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.) nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej, to niewątpliwie usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie polega bowiem na prawdzie twierdzenie Sądu I instancji, że mamy tu do czynienia z dokumentem prywatnym lub dokumentem wewnętrznym. Jedno z tych twierdzeń przeczy zresztą drugiemu, bo o dokumencie wewnętrznym (nie jest to przy tym pojęcie normatywne) możemy mówić wówczas, gdy został wytworzony przez podmiot publiczny (nie prywatny), ale z określonych (głównie przez orzecznictwo i doktrynę) względów nie stanowi informacji publicznej. Jak słusznie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jeśli w rozmowie, której treść została utrwalona na odpowiednim nośniku, uczestniczyła osoba fizyczna oraz podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, to informacja zawierająca dane publiczne nie jest ani "prywatna", ani wewnętrzna, bo nade wszystko nie zawiera w sobie wyłącznie danych pochodzących od podmiotu publicznego lub "prywatnego". Natomiast zupełnie inną kwestią jest to, w jaki sposób żądana informacja została wykorzystana przez organ publiczny, co wiąże się z trybem dostępu do takiej informacji, o czym była mowa na wstępie rozważań. Nie zmienia to natomiast jej charakteru jako informacji publicznej. Jeśli bowiem stała się częścią akt w sprawie o wykroczenie, to dostęp do takiej informacji może być wyłączony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), gdyż odrębne zasady dostępu do takiej informacji mogą wynikać z przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, co podniesione zostało w odpowiedzi na skargę do Sądu I instancji. Sąd I instancji nie ustalił natomiast (i nie wynika to bezpośrednio z akt sprawy), czy żądana informacja stała się częścią akt sprawy o wykroczenie (czy takie postępowanie zostało w ogóle wszczęte) i czy wobec tego obowiązują (lub nie) odrębne od ogólnych zasady dostępu do informacji publicznej, błędnie przyjmując, że żądana informacja nie jest w ogóle informacją publiczną. Z tego powodu sprawa musi zostać ponownie rozpoznana przez Sąd I instancji. Odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest w takiej sytuacji co najmniej przedwczesne, gdyż od brakujących ustaleń (faktycznych i prawnych) zależy ocena zachowania organu w kwestii bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.