II OSK 139/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 58/18 w sprawie ze skargi J. A. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 58/18 oddalił skargę J. A. i E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2017 r. nr SKO.415/350/2017 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niedokonanie oceny prawnej podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących gabarytów i formy architektonicznej ustalonej w analizie architektonicznej i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów; 2. Naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie") polegającym na przyjęciu, że pomiędzy zabudową wielorodzinną i jednorodzinną nie zachodzi sprzeczność w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że budynki o charakterze jednorodzinnym nie mogą stanowić odniesienia dla wykazania "dobrego sąsiedztwa" dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego, z uwagi na niespełnienie przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogów, gdyż różnią się bardzo istotnie wszystkimi cechami stanowiącymi w myśl art. 61 u.p.z.p. przesłanki dobrego sąsiedztwa, to jest parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektów budowlanych, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu skoro w obszarze działek z zabudową jednorodzinną ma powstać budynek dla kilkudziesięciu rodzin. Zaś o kontynuacji funkcji zabudowy można mówić wówczas, gdy nowa zabudowa nie godzi w istniejący stan rzeczy; b) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd, że wadliwe wyliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dokonane nie poprzez przyjęcie średniej arytmetycznej wyliczonej w oparciu o wszystkie nieruchomości z analizowanego obszaru, lecz jedynie w oparciu o wybrane nieruchomości z analizowanego obszaru a ponadto o nieruchomości spoza obszaru analizowanego zabudowane budynkami wielokondygnacyjnymi, nie miało wpływu na wynik sprawy podczas gdy organy administracji znacząco zawyżyły w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, co ułatwiło uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy; c) § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 5 ust. 1, w sytuacji gdy nie uzasadniono należycie tego wyjątku, będącego odstępstwem od ogólnie obowiązującej zasady uwzględniania wskaźnika a uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia nie wynika z analizy urbanistycznej ani nie zostało szczegółowo uzasadnione w decyzji organu I instancji; d) § 9 ust. 3 poprzez jego niezastosowanie i: - sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia na kopiach mapy, w nieczytelnej technice graficznej uniemożliwiającej wykonywanie ich kopii nadających się do użytku albowiem nie można przyjąć aby możliwość wykonania kopii uniemożliwiającej odczytanie danych z dokumentu czyniła zadość zaskarżonemu przepisowi; - poprzez sprzeczność treści części tekstowej analizy urbanistycznej z częścią graficzną analizy poprzez ustalenie wielkości obszaru analizowanego w sposób odmienny na załączniku graficznym odmiennie zaś w części tekstowej analizy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie o istocie sprawy poprzez uchylenie decyzji organów administracji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Stosownie do art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Unormowana w powołanym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa polega na uzależnieniu zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w stosunku do terenu inwestycji. Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz istniejących cech urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W § 3 ust. 2 rozporządzenia unormowano minimalne granice odległości granic obszaru analizowanego. Oznacza to, że granice te nie mogą zostać wyznaczone w mniejszej odległości, co z kolei nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku granic obszaru analizowanego w odległości większej od minimalnej. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego w określonych granicach musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się, że błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1720/10; z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1074/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada dobrego sąsiedztwa, powinna być interpretowana urbanistycznie, przez pryzmat ogólnych zasad kształtowania zabudowy, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Podkreślenia jednak wymaga, że celem tej zasady nie jest odtworzenie podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłącznie wzięcie pod uwagę tego, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Te zaś istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, gdyż wynikają z przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego obejmując nimi obszar tworzący urbanistyczną całość i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podkreślić należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego. Granice tego obszaru wyznaczone zostały w odległości większej niż minimalna, z uwzględnieniem działek, na których zlokalizowana jest zabudowa wielorodzinna po drugiej stronie ulicy [...]. Należy zauważyć, że na analizowanym terenie dominuje zabudowa jednorodzinna, jednak występuje również zabudowa wielorodzinna - w bliskim sąsiedztwie działki inwestorów, w kierunku południowym - działki [...], [...], a także po drugiej stronie ulicy [...] – działki nr [...] i [...], a zatem zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa jest uwzględnienie różnorodności zabudowy znajdującej się na badanym terenie. Zasada ta nie dopuszcza ograniczania analizy wyłącznie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym. W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nie można było stwierdzić niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z aktualną funkcją zabudowy jaka obecnie dominuje w obszarze analizowanym, którą jest przeznaczenie mieszkaniowe. Istniejąca na analizowanym obszarze zabudowa wielorodzinna potwierdza stanowisko autora analizy, że zachowany został wymóg dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że pomiędzy zabudową wielorodzinną a jednorodzinną nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność w pełnionej przez obiekty tej zabudowy funkcji podstawowej. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję. Jak już wyżej wspomniano, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Dominująca na analizowanym terenie zabudowa jednorodzinna nie wyklucza możliwości dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie są trafne także zarzuty naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wziął pod uwagę dane z 29 działek położonych w obszarze analizowanym, przy czym wskaźnik ten obliczył jako średnią wynikającą ze skrajnych wielkości występujących w obszarze analizowanym, tj. 3 % i 45 %, otrzymując wynik 24 %. Tymczasem, z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy wyznaczaniu tego wskaźnika bierze się pod uwagę średni wskaźnik dla obszaru objętego analizą, a nie jedynie występujące na nim skrajne wielkości - minimum i maksimum. Organ błędnie zatem wyliczył ww. wskaźnik, na co słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie. Ponadto ustalając ww. wskaźnik organ pominął część działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że na terenie nią objętym znajduje się zabudowa wielorodzinna, co uzasadnia przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy większego od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Biorąc ponadto pod uwagę wskaźniki wyliczone dla zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej na działkach wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej (s. 2 i 3), nie można uznać, że wyznaczony wskaźnik na maksymalnie 20 % został ustalony dowolnie. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia, stosownie do którego, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna analizy spełniają wymogi określone ww. przepisem rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie nie wskazał zaś, jakich konkretnie ustaleń zawartych w analizie nie mógł zweryfikować w oparciu o część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy z uwagi na ich nieczytelność. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie i niedokonanie oceny prawnej podniesionych przez skarżących zarzutów dotyczących gabarytów i formy architektonicznej ustalonej w analizie architektonicznej i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał oceny tych zarzutów wskazując, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna przedstawia dokładnie, które z zabudowanych działek zostały przez organ uwzględnione w procesie dookreślania wskaźników architektonicznych i urbanistycznych przyszłej zabudowy zarówno w zakresie § 5 jak i kolejnych jednostek redakcyjnych rozporządzenia. Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się uchybień w zakresie konkretyzacji wskaźników zabudowy i zagospodarowania, które to zostały określone w decyzji poprzez wskazanie dopuszczalnych dla przyszłej zabudowy widełek "od i do". Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie powołano zaś przepisów rozporządzenia regulujących ustalanie kwestionowanych wskaźników, stąd niemożliwe jest merytoryczne odniesienie się do zarzutu nieprawidłowego ich ustalenia przez organ. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.