II SAB/Wa 163/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia wniosku S. D. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. D. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE S. D. złożył do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismo z dnia [...] stycznia 2021 r., w którym wniósł o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji umowy [...]. Nadmienił, że na stronie 14 umowy pomiędzy NFZ a [...] znajduje się zapis o tym, że NFZ przekaże bądź wskaże bazy wiedzy, skrypty rozmów lub inne narzędzia wykonawcy tej umowy. Wnoszący zażądał podania listy przekazanych lub wskazanych przez NFZ materiałów. Wniósł o to, aby lista zawierała informacje, jakie treści zawiera dany "materiał", podanie daty jego przekazania/wskazania oraz to czy "materiał" został wskazany czy przekazany i w jakiej formie został on przekazany. S. D. pismem z dnia [...] lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że na dzień złożenia skargi nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi na wniosek. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] poinformował stronę, iż wszystkie materiały, do których ma dostęp i z których korzysta zgodnie z umową [...] są dostępne na stronie Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia www.nfz.gov.pl w zakładkach: - "Dla Pacjenta", - "Koronowirus – aktualne informacje i zalecenia", - "Aktualności Centrali", - "Aktualności Oddziałów". Organ nadmienił także, że wszystkie informacje na bieżąco są aktualizowane. Jednocześnie podniósł, że skrypty są materiałem szkoleniowym i nie są informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę S. D. organ wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że bezczynność organu w przedmiocie udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji, a organ ani nie udziela żądanej informacji, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku jej posiadania, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji. W niniejszej sprawie zdaniem organu sytuacje taka nie miała miejsca. Odpowiedź na wniosek skarżącego została udzielona, jakkolwiek z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi było nieznaczne i wynikało w szczególności z powodów organizacyjnych i kadrowych spowodowanych ograniczeniami wynikającymi z wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. 1 Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania-organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą" zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Z kolei ust. 102 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż działalnością Funduszu kieruje Prezes, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Tym samym Prezes NFZ jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Zakres uprawnienia do żądania informacji publicznej określa art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy, wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a nadto obejmuje ono uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje jej art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę omawianej ustawy, a także konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Do tej kategorii zalicza się więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, jak też podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, jeżeli spełnione jest kryterium przedmiotowe spraw publicznych, szczegółowo uregulowane w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych (dotyczyły spraw publicznych). Nie ma oparcia prawnego twierdzenie, że udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe, czy ich treść, bo przecież informacje publiczne (dotyczące spraw publicznych) mogą znaleźć się i w innych dokumentach. Wyliczenie zawarte w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie ma charakteru wyczerpującego, a zatem urzędowe dokumenty sprecyzowane w jego punkcie 4 lit. a są wyliczeniem przykładowym. Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Prawa zamówień publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika więc także obowiązek udostępniania innych niż umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych, skoro obejmują one materię finansów publicznych (szeroko rozumianą), a dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów (por. np. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3168/15, CBOSA). Żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. dotyczyło dokumentów wymienianych na stronie 14 Załącznika nr 1 do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. zawartej pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], której przedmiotem jest świadczenie usług [...] Informacji Pacjenta na rzecz NFZ (§ 2 ww. umowy). Jak wynika z treści przedmiotowej umowy, została ona zawarta w wyniku przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego zgodnie z przepisaniem ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Dokumenty wymienione na str. 14 Załącznika nr 1 do umowy to: baza wiedzy, skrypty rozmów oraz inne narzędzia dostarczone lub wskazane przez Zamawiającego, tj. NFZ. Dokumenty te zawierają – jak to określiły strony umowy – "zakres merytoryczny obsługiwany przez konsultanta w ramach pierwszej linii wsparcia". Materiały pozwalające na zapoznanie się z zakresem merytorycznym stanowią załączniki do SIWZ i zostały załączone w osobnym pliku – jak stanowi umowa. Z odpowiedzi organu z dnia [...] lutego 2021 r. wynika natomiast, że wszystkie materiały, do których dostęp ma i z których korzysta zgodnie z umową [...], są dostępne na stronie Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia www.nfz.gov.pl" we wskazanych w części historycznej uzasadnienia zakładkach, zaś "skrypty są materiałem szkoleniowym i nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu odpowiedź organu z dnia [...] lutego 2021 r. nie stanowi prawidłowej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wniosek dotyczy bowiem konkretnych dokumentów wymienionych na str. 14 Załącznika nr 1 do umowy. Z udzielonej odpowiedzi nie wynika natomiast, czy żądane dokumenty stanowią załączniki do SIWZ czy też są to inne dokumenty lub materiały przekazane Wykonawcy przez NFZ w ramach wykonania umowy nr [...]. Skrypty rozmów z kolei w sytuacji, gdy zostały załączone do SIWZ, mogą stanowić informację publiczną, gdyż specyfikacja istotnych warunków zamówienia jest elementem postępowania przetargowego. Te wszystkie kwestie pozostają niewyjaśnione i budzą – w ocenie Sądu – uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i kompletności udzielonej skarżącemu odpowiedzi. Ponadto Sąd zauważa, że skarżący żądał podania listy przekazanych lub wskazanych przez NFZ materiałów, z podaniem m.in. daty przekazania/wskazania i formy przekazania/wskazania. Organ do tej kwestii w ogóle się nie odniósł, co również wskazuje na brak pełnej i rzetelnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych w wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostepnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu zajął stanowisko, iż żądana informacja w części dostępna jest na stronie internetowej organu, a w części (skrypty rozmów) nie ma charakteru informacji publicznej. Odpowiedź organu jest jednak – w ocenie Sądu – niekompletna i nie stanowi prawidłowej odpowiedzi na wniosek, jak to powyżej wywiedziono. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania opisanego w części historycznej niniejszego uzasadnienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. o udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Prezesa NFZ do rozpoznania ww. wniosku. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażąc naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność podmiotu zobowiązanego nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.i.d.p. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.