III SA/Gl 319/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P., A. S. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia 9 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji poradni psychologiczno-pedagogicznej postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 9 lutego 2022 r. Rada Powiatu Z. (dalej: organ) na podstawie art. 12 pkt 8 lit. " i" ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 920, z 2021r., poz. 1038, 1834, dalej: u.s.p.), art. 89 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1082,762 podjęła uchwałę, nr [...], w sprawie zamiaru likwidacji Poradni [...] nr [...] w Z. (dalej: poradnia). W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że na obszarze powiatu z. działają dwie tego rodzaju placówki, zaś likwidacja jednej z nich ma na celu ustabilizowanie realizacji zadania w ujęciu szeroko pojętego orzecznictwa w ramach funkcjonowania poradni psychologiczno-pedagogicznych i skupienia się wyłącznie na poprawie jakości usług i zapewnienia niezakłóconego i nieprzerwanego realizowania tego zadania dla dobra osób ze szczególnymi potrzebami i wymagającymi profesjonalnego wsparcia. Argumentując wybór placówki przeznaczonej do likwidacji organ zwrócił uwagę na długotrwałe trudności w realizacji bieżących zadań statutowych przez Poradnię nr [...], zaznaczając przy tym, że jej rozwiązanie nie wpłynie na ciągłość realizacji zadań związanych ze świadczeniem pomocy psychologiczno-pedagogicznej, gdyż osoby korzystające obecnie z pomocy Poradni nr 1 zostaną nią objęte przez Poradnię [...] nr [...] w Z. Skargę na ww. uchwałę, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniosły A.S. i A.P. (dalej; skarżące), zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 27 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały przez organ nie posiadający legitymacji prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała została podjęta przez organ, który nie istnieje, gdyż został rozwiązany z mocy prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 27 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały przez organ nie posiadający legitymacji prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uchwała została podjęta przez organ, który nie istnieje, gdyż został rozwiązany z mocy prawa. Pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację celem wykazania, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, bowiem Rada Powiatu Z. uległa rozwiązaniu z mocy prawa, wobec nie wyłonienia Zarządu Powiatu w składzie 5 członków, w terminie określonym w art. 27 ust. 1 u.s.p., co skutkuje zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.p. jej rozwiązaniem z mocy prawa. Zatem nie istniał organ uprawniony do podjęcia uchwały. Ponadto skarżące podniosły, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną. Skarżąca A. S. jest bowiem pracownikiem poradni [...] nr [...] w Z. i w przypadku jej likwidacji utraci pracę. Z jej powództwa przeciwko poradni toczy się przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygnaturą [...] sprawa o mobbing. Z kolei, skarżąca A.P. pozostaje z poradnią w dwóch sporach sądowych, a to odpowiednio o przywrócenie do pracy (sygn. [...] ) oraz o zapłatę (sygn. [...] ). Zlikwidowanie poradni będącej w w/w procesach sądowych stroną pozwaną, pozbawi więc skarżące możliwości sądowego dochodzenia swoich praw, a skarżącą A.S. również pracy. W przypadku gdyby Sąd Rejonowy w Z. orzekł przywrócenie skarżącej A. P. do pracy, również ona utraci zatrudnienie. W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ wskazał na niespełnienie przewidzianego w art. 87 ust. 1 u.s.p. warunku naruszenia przez zaskarżoną uchwałę ich interesu prawnego, a co za tym idzie - brak po stronie skarżących legitymacji czynnej do wywiedzenia skargi. Organ zauważył, że przedmiotem zaskarżonej uchwały jest w zamiar likwidacji jednostki budżetowej - Poradni [...] nr [...] w Z., a zatem uchwała ta otwiera drogę do przeprowadzenia likwidacji, a likwidacji tej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie przesądza. Trudno zatem na tym etapie skonkretyzować interes prawny skarżących. Dalej wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej A.P., już na dzień składania skargi skarżąca w ogóle nie dochodziła przywrócenia jej do pracy przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie sygn. akt [...] , bowiem w październiku 2021 roku (a zatem przed dniem wnoszenia przedmiotowej skargi) skarżąca jako powódka przed sądem pracy zmodyfikowała swoje powództwo w ten sposób, że w miejsce roszczenia o przywrócenie do pracy zażądała odszkodowania. Wskazane w skardze postępowanie o sygnaturze [...] zostało zakończone przed dniem wnoszenia skargi. W przypadku skarżącej nie zachodzi zatem żaden związek pomiędzy ewentualnym orzeczeniem Sądu a sytuacją prawną skarżącej, a podany w skardze stan faktyczny w tym zakresie jest o tyle nieprawdziwy, że w dniu wnoszenia skargi skarżąca miała świadomość definitywnego zakończenia stosunku pracy z Poradnią i poprzestała na roszczeniu o odszkodowanie. Zatem wykazywanie interesu prawnego okolicznością nie znajdującą potwierdzenia w faktach uznał za całkowicie niewłaściwe i nieskuteczne. Na rozprawie, pełnomocnik skarżących oświadczył, że przed sądem powszechnym nadal są w toku sprawy skarżących. Zarzucił, że Wojewoda był bierny w sprawie wyboru Zarządu przez Radę Powiatu Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei, art. 87 ust. 1 u.s.p. jako przepis szczególny stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że skarga złożona w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie naruszyła prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zaskarżając akt w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. strona skarżąca powinna wykazać, że akt ten naruszył jej interes prawny lub uprawnienie. Z uzasadnienia skargi wynika, że obie skarżące pozostają w sporach sądowych toczących się przed sądem powszechnym i zlikwidowanie poradni będącej w procesach sądowych stroną pozwaną pozbawi możliwości dochodzenia swoich praw. W ocenie Sądu taka argumentacja nie jest uzasadniona, bowiem przepisy ustawy Prawo oświatowe regulują zasady likwidacji i przekształcania szkół i placówek publicznych oraz określają organy jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania i kompetencje organu prowadzącego. Zatem obawa, że w postępowaniach sądowych przed sądami powszechnymi skarżące zostaną pozbawione możliwości dochodzenia swoich praw jest pozbawiona racji. Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Powiatu Z. z dnia 9 lutego 2021 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Poradni [...] nr [...] w Z. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. "i" u.s.p., do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z kolei, art. 89 ustawy Prawo oświatowe zawiera szczegółową regulację dotyczącą likwidacji szkoły lub placówki publicznej. Przepis art. 89 ust. 3 tej ustawy stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienia: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17). Sąd wskazuje przy tym, uchwała o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkół i placówek publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju zawierającym informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji czy przekształcenia szkoły/placówki publicznej formalnoprawną przesłankę takiego działania. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1326/15 – zachowujących aktualność także w obecnych uregulowaniach prawnych dotyczących likwidacji i przekształcania szkół i placówek publicznych). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców powiatu, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływają na sytuację prawną ogółu mieszkańców powiatu. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W przedmiotowej sprawie skarżące nie wykazały, aby wskutek zaskarżonej uchwały o charakterze intencyjnym doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Likwidacja placówki publicznej leży w kompetencji organu, natomiast powołanie Zarządu Powiatu Z. nie należy do oceny Sądu w tym postępowaniu. W pierwszej kolejności ocenie Sądu podlega legitymacja czynna do wniesienia skargi. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, jak i ograniczenia przysługujących skarżącym uprawnień pracowniczych, które mogą realizować w postępowaniu przed sądem powszechnym. Podsumowując, nie można uznać, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Jak wyżej wskazano uchwała ta wyraża jedynie intencję organu i inicjuje zamiar likwidacji placówki. Wobec powyższego Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.s.p.