II GSK 1868/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2606/10 w sprawie ze skargi "E." Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "E." Spółki z o.o. w K. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem, wydanym na skutek rozpoznania skargi "E." Sp. z o.o. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z dnia [...] października 2010 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 9.900 zł z powodu przekroczenia przez przewoźnika (którym nie była skarżąca) dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 8 t dla pojedynczej osi napędowej przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy marki K. o nr rej. [...], zatrzymanego w R. Ś. na drodze wojewódzkiej nr [...]. Powyższym zespołem pojazdów, którym kierował J. L., strona wykonywała transport drogowy żużla. Przebieg i wyniki kontroli zostały utrwalone protokołem kontroli z [...] listopada 2008 r. W wyniku rozpoznania odwołania strony, decyzją z dnia [...] października 2010 r. GITD utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przypomniawszy zasady ruchu pojazdu lub zespołu pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, wskazał, że skoro droga wojewódzka [...] w miejscowości R. Ś. nie figuruje w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. (Dz. U. Nr 219, poz. 1860, poz. 1861; dalej rozporządzenia Ministra Infrastruktury), to w myśl przepisu art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.) mogą poruszać się po niej pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego usytuowania miejsca ważenia, organ wskazał, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu, z dnia [...] grudnia 2007 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych wag przenośnych do pomiarów statycznych o nr fabrycznych [...] i [...]. Obie wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w G. do [...] czerwca 2009 r. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o powtórne ważenie. Kontrola nacisków osi i masy całkowitej wykazała nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu silnikowego - 8,09 t - przekroczenie o 0,09t, nacisk na potrójną oś naczepy - 25,04 t - przekroczenie o 3,24 t, masa całkowita pojazdu - 40,43 t - przekroczenie o 0,43 t. W oparciu o powyższe ustalenia, w związku z załącznikiem nr 2 ustawy o drogach publicznych, określającym wysokość kar pieniężnych (o których mowa w powołanym wyżej art. 13g ust. 1 u.d.p.), łączną karę pieniężną obliczono na 9.900 zł. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż spółka E. jako załadowca towaru miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ wskazał, że maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (40,43 t po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200kg i 2% dla każdej osi), co miało bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Mimo to załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Tłumaczenie załadowcy, iż nie miał wpływu na wybór trasy przez przewoźnika nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ naciski na potrójnej osi przekraczały nawet normy dopuszczalne dla kategorii dróg dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 t. Organ przypomniał, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. Nr 50 z 2000 r., poz. 601 ze zm.; dalej Prawo przewozowe) czynności ładunkowe należą do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. W ocenie organu II instancji, takie okoliczności, jak brak urządzeń pomiarowych badających naciski osi jednoznacznie dowodzą, że załadowca miał wpływ na powstanie takiego naruszenia. Rozpoznawszy skargę na wskazaną decyzję, WSA w W. uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r. W ocenie Sądu słuszne i bezdyskusyjne jest stanowisko organu, że maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t, wartości dmc są jednakowe dla wszystkich rodzajów dróg, a zmierzone podczas kontroli naciski na potrójnej osi przekraczały nawet normy dopuszczalne dla kategorii dróg dopuszczalnym nacisku osi do 11,5 t, stąd też tłumaczenie, iż nie ma on wpływu na wybór trasy przez przewoźnika nie może w tym wypadku zostać uwzględnione. Przekroczenie masy całkowitej pojazdu, miało bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. W ocenie Sądu, zgodnie z art. 43 Prawa przewozowego czynności ładunkowe należą do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. Z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Sąd wskazał, że Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie ustalił, z jakiego tytułu wywodzi odpowiedzialność strony skarżącej w oparciu o normę art. 13g u.d.p. Przepis ten statuuje odpowiedzialność enumeratywnie wymienionych kategorii podmiotów tj. nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku, i to wyłącznie wówczas, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Aby możliwe było ukaranie danego podmiotu, organ winien w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, do której z powyższych kategorii podmiot należy, przy czym może on należeć do więcej niż jednej z tych kategorii. Konieczne jest również uzasadnienie, jakie okoliczności faktyczne za tym przemawiają, i czy pozwalają one na dokonanie subsumcji w oparciu o przepisy prawa materialnego definiujące dany podmiot (np. przepisy Kodeksu cywilnego i Prawa przewozowego w odniesieniu do nadawcy i spedytora) bądź poprzez wykładnię danego pojęcia (jak to ma miejsce w przypadku załadowcy). Uwzględniając powyższe, WSA stwierdził, iż działanie organu I instancji polegające na nałożeniu kary pieniężnej nastąpiło z pominięciem podstawowego etapu postępowania administracyjnego, którym powinno być ustalenie charakteru podmiotu w świetle art. 13g u.d.p. Następnie WSA wskazał, że GITD poprzez przyjęcie hipotetycznej konstrukcji w zakresie ustalenia stanu faktycznego postąpił niedopuszczalnie w świetle zachowania zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, dowody zgromadzone w sprawie nie przesądzają o tym, iż w sprawie skarżąca wypełniała przesłanki załadowcy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę przewozu. Zdaniem WSA w aktach sprawy nie było jednoznacznych dowodów wskazujących, że skarżąca w tym konkretnym przypadku była jednym z podmiotów wskazanych w Prawie przewozowym. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu strawy organy winny ustalić niebudzący wątpliwości stan faktyczny pozwalający na jednoznaczne rozstrzygnięcie, do której kategorii podmiotów należy w ich ocenie spółka. Poddadzą szerszej analizie zagadnienia związane ze statusem skarżącej w świetle przepisu art. 13g ust. 1b u.d.p., mając na uwadze, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej uwarunkowana jest koniecznością jednoznacznego zakwalifikowania danego podmiotu jako spełniającego kryteria zakreślone w cyt. przepisie. Dopiero bowiem taka jednoznaczna kwalifikacja podmiotu pozwoli na dokonanie dalszej oceny zasadności nałożenia kary pieniężnej. Można to uczynić, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Na tym etapie z kolei należy wykazać, które dowody jednoznacznie wskazywały, że załadowca, nadawca lub spedytor wiedział o naruszeniu, miał na nie wpływ lub się na nie godził. Wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 93 ust. 8 pkt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125 poz. 874 ze zm.; dalej u.t.d.) poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji budzą zasadnicze wątpliwości co do tego, czy stronie przypisano odpowiedzialność z tytułu nadawcy, załadowcy czy też spedytora. Ponadto poprzez stwierdzenie, że rozstrzygnięciom organu I i II instancji należy zarzucić brak jednoznacznie ustalonego stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, czy skarżący miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego objętego przedmiotową kontrolą. W ocenie GITD błędne jest stwierdzenie WSA, że organ I instancji nie ustalił, z jakiego tytułu wywodzi odpowiedzialność strony skarżącej w oparciu o normę art. 13g ust. 1 b pkt 2 u.d.p., nie wskazując precyzyjnie, do jakiej kategorii podmiotów zalicza stronę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zagadnieniem, jakie należało rozstrzygnąć w sprawie niniejszej było to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, iż "działanie organu I instancji polegające na nałożeniu kary pieniężnej nastąpiło z pominięciem podstawowego etapu postępowania administracyjnego, którym powinno być ustalenie charakteru podmiotu w świetle art. 13g ustawy o drogach publicznych" oraz że "Główny Inspektor Transportu Drogowego poprzez przyjęcie hipotetycznej konstrukcji w zakresie ustalenia stanu faktycznego postąpił niedopuszczalnie w świetle zachowania wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy"', przez przyjęcie czego WSA uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając, że ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie sprecyzował, czy traktuje stronę jako nadawcę, załadowcę, czy też jako spedytora, co stanowiło naruszenie art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wnosząc skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego, zarzucił przede wszystkim naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 8 pkt u.t.d. Jednakże zarzut ten w ogóle nie został merytorycznie uzasadniony. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 93 ust. 8 u.t.d.: "Wszczęcie postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem, w szczególności wobec: (1) spedytora; (2) nadawcy; (3) załadowcy; (4) organizatora wycieczki; (5) organizatora transportu". Tymczasem w skardze kasacyjnej, tak w jej petitum, jak i w uzasadnieniu, brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia na czym, zdaniem skarżącego organu, ma polegać błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności, czy możliwość wszczęcia postępowania (art. 93 ust. 8 pkt u.t.d.) wobec tych podmiotów oznacza, że nie trzeba sprecyzować i uzasadnić, w której z tych ról występuje strona postępowania administracyjnego. Z tego względu ten podstawowy zarzut skargi kasacyjnej nie mógł okazać się skuteczny. Tym bardziej, że ze względu na jego ogólnikowość, poza brakiem merytorycznego uzasadnienia, nie poddawał sie on jakimkolwiek ocenom. Przede wszystkim jednak tego rodzaju zarzut (naruszenie art. 93 ust. 8 u.d.t.) miałby podstawę, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego. Tymczasem takiego stanowiska Sądu trudno byłoby dopatrzyć się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wręcz przeciwnie, Sąd uchylając decyzje obu organów wskazał na potrzebę prowadzenia postępowania celem ustalenia podstawowych dla przyszłej decyzji okoliczności. W rozwinięciu tego zarzutu organ podniósł, iż błędne jest stwierdzenie WSA, że organ I instancji nie ustalił, z jakiego tytułu wywodzi odpowiedzialność strony skarżącej w oparciu o normę art. 13g ust. 1 b pkt 2 u.d.p., nie wskazując precyzyjnie, do jakiej kategorii podmiotów zalicza stronę. Przy tak postawionym zarzucie należałoby oczekiwać od strony skarżącej wskazania, w którym miejscu zaskarżonej decyzji znajdują się rozważania dotyczące tego, dlaczego organ uznał stronę postępowania administracyjnego za załadowcę. W to miejsce organ podnosi jedynie, że załadunek był prowadzony w imieniu i na rzecz spółki E., wskazując jako dowód zeznania świadków. Takie podejście wskazuje, że organ oczekuje merytorycznego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i ustalenia, że spółka E. jest załadowcą. Z tego względu należy przypomnieć, że kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmuje rozpoznawania sporów pomiędzy organem a stroną postępowania administracyjnego, lecz sprowadza się ona do kontroli orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych pod względem zgodności z prawem. Również wojewódzkie sądy administracyjne nie rozstrzygają tego rodzaju sporów, ale kontrolują orzeczenia organów administracji. Opierają się one na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ w toku postępowania administracyjnego oraz na treści wydanej przez organ decyzji. W tym kontekście należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ przedstawił niesporne okoliczności faktyczne dotyczące samego przewozu, przeniósł do niej treść przepisów prawa oraz zajął się ratio legis wprowadzenia do obrotu prawnego art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.t., jak też uwarunkowaniami społeczno-gospodarczymi, jakie łączą się z tą regulacją. Z tego organ wywiódł, że załadowca odpowiada na równi z przewoźnikiem za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Tymczasem, jak stanowi wspomniany art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.t., zadaniem organu było ustalenie, kto jest nadawcą, załadowcą lub spedytorem zakwestionowanego towaru, wskazanie dowodów na jakich się oparł, jak też wykazanie, że jednoznacznie one wskazują, iż to ten właśnie podmiot miał wpływ lub godził się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. Tymi okolicznościami organ się nie zajął, lecz do decyzji wydanej w oparciu o art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.t. przeniósł przesłanki uzasadniające wydanie decyzji na podstawie pkt 1 tego przepisu. Jedynie w zakończeniu uzasadnienia decyzji organ ogólnie stwierdził, że "lektura art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w związku z przepisami Prawa przewozowego prowadzi do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Wszak podstawowe instrumenty do zbudowania odpowiedniego stanu prawnego pojazdu, na który dokonywany jest załadunek, spoczywają właśnie w rękach załadowcy, który kierował czynnościami załadunkowymi. To on też czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, poprzez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę). Dlatego też wprowadzenie regulacji umożliwiającej nakładanie kar pieniężnych na załadowców za przyczynienie się do powstania na ich terenie naruszeń prawa miało jak najbardziej racjonalne uzasadnienie." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, iż przyjęcie przez skarżący organ, że strona postępowania administracyjnego odpowiada jak załadowca ma charakter hipotetyczny. Organ nie wykazał bowiem, jaki wpływ na załadowanie pojazdu miała ta strona. Samo przyjęcie, że podmiot dokonujący załadunku działał w imieniu i na rzecz tej strony nie musi wcale oznaczać, że z jej polecenia nastąpiło przeładowanie pojazdu o 430 kg. Owo działanie "w imieniu i na rzecz", o którym jest mowa w decyzji, może dotyczyć wyłącznie upoważnienia do wydania towaru, natomiast sam załadunek mógł być prowadzony już w ramach własnej działalności podmiotu, który faktycznie tego dokonał, wykonując usługę na rzecz sprzedawcy (lub odbiorcy) towaru. Mogło też być tak, że strona nie tylko upoważniła inny podmiot do wydawania towaru w jej imieniu, ale również co najmniej nadzorowała jego załadunek, o ile wprost nie wydawała poleceń co do załadunku. Okoliczności te jednak nie zostały zbadane i wyjaśnione przez organ, dlatego – jak to słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny – przyjęcie, że w sprawie niniejszej strona postępowania administracyjnego ponosi odpowiedzialność jak załadowca ma charakter jedynie hipotetyczny, gdyż takiej jej roli nie ustalono, a jedynie oparto się na tym, że podmiot dokonujący załadunku działał na jej rzecz i w jej imieniu. Ze wskazanych powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powinny w na nowo wydanych decyzjach również uwzględnić postanowienia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, które przepisy prawa jakie obowiązki nałożyły na stronę (art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), jaki jest całokształt towarzyszących okoliczności faktycznych (art. 77 k.p.a.) i na jakich dowodach się oparły przyjmując, iż jednoznacznie wskazują one, że strona miała wpływ lub godziła się na przeładowanie pojazdu (art. 107 § 3 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.