II SA/Bd 700/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. P. [...] ([...]t) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na działce o nr ewid.[...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań G. P., M. P., Ł. S., D. F. i M. J., utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana w zgodzie z właściwymi przepisami prawa, po przeprowadzeniu wymaganej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazało Kolegium, dokumenty zawierające analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzono w sposób szczegółowy, a zawarte w nich ustalenia nie budzą wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł, że z analizy funkcji wynika, że trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi [...] m, dlatego też analizę przeprowadzono w odległości [...] m od granicy działki objętej inwestycją. Wyznaczono w ten sposób obszar analizy, którą objęto również działki, przez które przebiega linia wyznaczająca granicę obszaru analizowanego. Biorąc pod uwagę, że teren inwestycji nie przylega do żadnej drogi, organ I instancji odstąpił od wyznaczania linii zabudowy. W ocenie Kolegium planowana inwestycja wpisuje się w występującą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową jednorodzinną i stanowi jej kontynuację. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu pozwoliła na ustalenie ogólnych wymogów co do nowej zabudowy na wskazanym terenie w kontekście planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jak wskazało Kolegium, prawidłowo ustalono, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej poprzez służebność przejazdu przez działkę nr [...] do drogi gminnej, a sam teren jest uzbrojony w sposób wystarczający do przeprowadzenia inwestycji. Zaznaczono także, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że kwestia obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich nie może mieć wpływu na wynik postępowania. Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza bowiem możliwość realizowania na konkretnej działce projektowanej inwestycji, co nie oznacza jeszcze, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję G. P. zarzucił organowi brak uwzględnienia uwag i interesów poszczególnych uczestników postępowania. Dodał, że ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dopuszczono możliwość realizacji budynku z dwiema kondygnacjami naziemnymi, co nie jest spotykane na żadnej z działek sąsiednich. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020r., Nr 293 ze zm.)- dalej jako "u.p.z.p". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wedle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Mając na względnie, że w niniejszej sprawie dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p, wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Sposób weryfikowania, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został określony przez ustawodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Podstawowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji posiada w myśl § 3 powołanego rozporządzenia prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, w którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż 3-krotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenia warunków zabudowy, ale zarazem nie mniejszej niż 50 m. Jak wynika z decyzji organu I instancji, analizą objęto obszar obejmujący trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Zwrócić w związku z tym należy w pierwszej kolejności uwagę, że z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji nie wynika, który bok działki mającej stanowić teren inwestycji uznano za jej front. Jedyną wskazówką co do tego, który bok działki uznano za jej front jest informacja w dokumencie "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowani terenu..", w którym wskazuje się, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 83 m. Niezależnie od tego, który z boków działki stanowi jej front, nie budzi wątpliwości Sądu, że obszar analizowany został w sprawie nieprawidłowo wyznaczony. Z załącznika graficznego do decyzji wynika mianowicie, że organ I instancji objął analizą obszar o wymiarach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki, w centrum, którego znajduje się działka objęta przedmiotem inwestycji. Taki sposób wyznaczania obszaru analizowanego jest niezgodny z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy" należy bowiem odnosić do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska (ograniczenie obszaru analizowanego do terenu o średnicy równej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem), mogłoby powodować, że w sytuacji, gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wydłużonego prostokąta, którego krótszy bok stanowi front działki, obszar analizowany nie obejmowałby wszystkich nieruchomości leżących wokół działki objętej wnioskiem, w tym w szczególności nieruchomości leżących po stronie działki przeciwległej do jej frontu, co oznaczałoby, iż obszar analizowany byłby wyznaczany nie wokół działki objętej wnioskiem jak wymaga tego § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie wokół jej frontu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r., sygn. II OSK 2344/20). Wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa prawidłowość ustaleń i ocen w zakresie spełniania wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowane inwestycje, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Mimo, że uchybienia powyższe same w sobie są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za właściwe zwrócenie uwagi na inne nieprawidłowości do których doszło przy sporządzaniu analizy. Istotną wadą zaskarżonej decyzji jest także ustalenie parametrów planowanej zabudowy w zakresie: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia). Określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki albo terenu na poziomie [...], osoba sporządzająca analizę podniosła, że jest to wartość zbliżona do średniej występującej w obszarze analizy tj. [...] i mieści się w przedziale występującym w obszarze analizy od [...] do [...]. Doszło zatem do odstąpienia do zasady określania tego wskaźnika na poziomie "średniej", wynikającej z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Należy podkreślić, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika niż przyjęcie "średniej" (tak stanowi § 5 ust. 2 rozporządzenia), jednakże powody i przesłanki odstępstwa od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13). Tego wymogu nie spełniają ogólnikowe stwierdzenie zawarte w Analizie o ustaleniu obowiązującego wskaźnika o wartości bardzo zbliżonej do średniej. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika. Samo wykazanie, że podana liczba określająca wielkość powierzchni zabudowy znajduje się w przedziale liczb określających wielkość powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym - nie dowodzi, że istnieje jakaś prawidłowość w zagospodarowaniu terenu. Dowodzi to jedynie tego, że ustalona liczba nie wychodzi poza zakres zbioru liczb. Analizujący, odstępując od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy, powinien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Bd 764/19). Również w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej, analizujący w sposób lakoniczny uzasadnił odstąpienie od wartości średniej wynoszącej [...] m. ustalając szerokość elewacji na poziomie maksymalnym występującym w obszarze analizowanym – tj. [...] m. Taki sposób ustalenia omawianego parametru bez odniesienia się do wyników analizy sąsiedniej zabudowy i wskazania konkretnych argumentów przemawiających za wyznaczeniem szerokości elewacji frontowej na poziomie maksymalnym występującym w obszarze analizowanym stanowi naruszenie § 6 rozporządzenia, w świetle którego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust.1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.(§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Kolejnego nieuzasadnionego odstąpienia od średniej występującej w obszarze analizowanym dopuszczono się przy określaniu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sporządzonej analizie w zasadnie nie wskazano przyczyny odstąpienia od ustalonej średniej wielkości ([...] m). Podano jedynie, że wysokość elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji tj. [...] m, mieści się w przedziale od [...] m do [...] m, występującym w obszarze analizowanym. Autor analizy w ogóle nie wskazuje, jakie prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne przemawiają za odwołaniem się do wysokości [...] najwyższych budynków występujących w obszarze analizowanym i pominięciem pozostałej zabudowy z [...] analizowanych działek, w której ten parametr wynosi od [...] do [...] m. Jak wynika z powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, oparte na wadliwej analizie urbanistyczno – architektonicznej, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Organy wydając decyzje w oparciu o powyższy dokument, przyjęły jego treść bezkrytycznie, nie poddając w ogóle jego treści ocenie, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, z późn. zm.)- dalej jako p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a w szczególności przeprowadzić ponowną analizę funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwości ustalenia szczegółowych warunków dla planowanej przez inwestorów zabudowy.