II OSK 2909/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy A.P. po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1131/15 w sprawie ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1131/15, oddalił skargę M.N. (dalej Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący zaskarżając go wyrok w całości i wskazując następujące zarzuty: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszelkich możliwych czynności, w tym w szczególności wezwania laboratorium [...] sp. z o.o. do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji, co byłoby skutkiem bezpodstawnego dania wiary oświadczeniu strony w zakresie niewnoszenia zastrzeżeń co do sposobu poboru próbek, w sytuacji gdy stwierdzenie takie bezsprzecznie wymaga wiedzy specjalnej; 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszające zaufanie obywatela do organów administracji publicznej zaniechanie wezwania laboratorium [...] sp. z o.o. do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji w sytuacji, gdy ocena zasadności takiego wniosku wymagałaby wiedzy specjalnej; 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez ustalenie, iż w znajdujących się w przedmiotowym wyrobisku położonym w miejscowości K. znajdowały się substancje niebezpieczne, w sytuacji gdy wedle zał. 3 i 4 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej ustawa o odpadach.) obecność tych substancji jedynie może świadczyć o takim charakterze; 4) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia w sytuacji, gdy wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] przewidywała warunki wykonania decyzji, które w świetle aktualnej wiedzy technologicznej nie były możliwe do wykonania; 5) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, polegającą na nieuwzględnieniu wykładni słów "pomimo wezwania" i "nadal", co skutkuje błędnym przyjęciem, że dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia w sytuacji braku tożsamości nieprawidłowości stwierdzonych w wezwaniu i decyzji cofającej; 6) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach polegające na utrzymaniu w mocy decyzji w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia w oparciu o przyczyny, które nie zostały zawarte w treści wezwania do zaprzestania naruszeń skierowanych na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny tego, czy organ prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe pod kątem działań laboratorium oraz czy wezwał posiadacza odpadów do zaprzestania naruszania warunków zezwolenia w zakresie tożsamym z uzasadnieniem decyzji cofającej zezwolenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego położonego na działkach ewidencyjnych nr [...][...] w miejscowości K. Jest bowiem bezsporne, że badania instytucji akredytowanych wykazały, iż odpady składowane w wyrobisku zawierają metale ciężkie o przekroczonych dopuszczalnych normach, a gleba składowana w wyrobisku nie jest odpadem o kodzie [...]. Skarżący jako posiadacz odpadów naruszył więc przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów w procesie [...] na terenie wyrobiska poeksploatacyjnego położonego na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w K. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy związanej z orzeczeniem o cofnięciu bez odszkodowania zezwolenia. Z całą stanowczością należy podkreślić, odnosząc się zbiorczo do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, że decyzja w zakresie cofnięcia zezwolenia jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli podmiot mimo wezwania nie zastosuje się do niego, organ jest obowiązany do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Odpowiedzialność posiadacza odpadów ma charakter obiektywny i opiera się na zasadzie bezprawności, co oznacza, że dla zastosowania art. 47 ustawy o odpadach wystarczające jest wykazanie, że posiadacz zachował się sprzecznie z obowiązującą normą prawną wyrażoną w tym przepisie. Zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji zwrócił się między innymi do [...] sp. z o.o., posiadającej certyfikat akredytacji, o przeprowadzenie badań co do składu kwestionowanego odpadu o kodzie [...]. Wyspecjalizowany podmiot pobrał próbki odpadów, gleby oraz wody ociekowej zaś strony nie kwestionowały tej czynności. W dalszej kolejności [...] sp. z o.o. przedstawiła wyniki badań, które znajdują się w aktach administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do żądania przekazania do akt administracyjnych dokumentacji wytworzonej przez [...] sp. z o.o. w toku czynności pobierania próbek. Dokumentacja ta została wytworzona przez podmiot, posiadający w postępowaniu administracyjnym status biegłego, na potrzeby przeprowadzenia badań. Wyniki badań zostały przekazane organowi administracji publicznej i stanowią dowód w sprawie. Przepis art. 84 § 1 k.p.a. nie wprowadza natomiast obowiązku przekazywania przez biegłego wraz z opinią dokumentacji (materiałów) służącej do jej wydania. Wobec tego brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucać naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 i art. 7 k.p.a. Ustalenie przez organ na podstawie badań, wykonanych przez odpowiednie placówki specjalistyczne, składu badanych odpadów nastąpiło zgodnie z art. 84 k.p.a. W sprawie bowiem wymagane były wiadomości specjalne. W związku z tym kwestionowanie wyników badań poprzez sformułowania użyte w załączniku 3 i 4 ustawy o odpadach, że obecność substancji w nich wymienionych może świadczyć o tym, że odpady są odpadami niebezpiecznymi, pozbawione jest racji. Odwołanie się do wskazanych załączników w niczym nie podważa prawidłowości zastosowania art. 84 k.p.a. Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 84 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego. Z tych względów nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. W kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu ocenie zgodności z prawem nie podlegała decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w związku z czym brak było podstaw do dokonywania oceny jej wykonalności. Kontrolowane postępowanie dotyczyło bowiem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. W konsekwencji za zasadny nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. Przechodząc do oceny dwóch ostatnich zarzutów, dotyczących w istocie tej samej kwestii, należy wskazać, że pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, został wezwany przez organ pierwszej instancji do zaniechania naruszeń i usunięcia odpadów z wyrobiska z uwagi na to, że odpad jest zanieczyszczony metalami ciężkimi i substancjami rozpuszczalnymi w związku z czym nie posiada cech odpadu o kodzie [...]. Skarżący nie zastosował się do tego wezwania. Stosownie do art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, według którego w przypadku gdy posiadacz odpadów, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania. Przepis ten zakłada konieczność rozliczenia się z obowiązków obciążających posiadacza odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem. Obowiązki posiadacza odpadów pozostają w ścisłym związku z samą powinnością ochrony środowiska, gdyż jest ona podstawowym warunkiem zagwarantowania jej realizacji na gruncie przepisów ustawy o odpadach (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1792/16). Odnosząc się do zarzutu braku tożsamości nieprawidłowości stwierdzonych w wezwaniu i decyzji cofającej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na związanie organu orzekającego w danej sprawie treścią wezwania, podnosząc kwestię związku funkcjonalnego między wezwaniem a decyzją o cofnięciu zezwolenia. Zwraca się uwagę, iż postępowanie wyjaśniające i czynności w jego ramach są podejmowane w zakresie i w granicach, w jakich postępowanie zostało wszczęte. Nie jest dopuszczalne rozszerzanie granic postępowania w zależności od potrzeb organu. Nie jest dopuszczalne nakładanie na stronę określonych konsekwencji, niewątpliwie daleko idących, jak ma to miejsce w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności, jako sankcję za niewywiązanie się z wezwania organu, którego nie było lub było jednakże w zakresie innym, niż zakres udzielonego zezwolenia. Rozumiane w taki sposób związanie organu treścią wezwania oraz przyjęcie związku funkcjonalnego między treścią wezwania i decyzją o cofnięciu zezwolenia stanowią rozwiązania konieczne z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, przedstawione w wyroku z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 774/2011, publ. El. CBOSA, Rakoczy Bartosz (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz do art. 47 ustawy, publ. LEX). Należy zauważyć, jak słusznie rozbił to WSA w Bydgoszczy, że istniały podstawy, już po pierwszym badaniu przeprowadzonym przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w P., do wezwania Skarżącego do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznaczenia terminu usunięcia nieprawidłowości. Kolejne badania przeprowadzone przez [...] Sp. z o. o. w Warszawie jedynie potwierdziły wcześniejsze ustalenia organu. Okoliczność, że w uzasadnieniu decyzji poza kwestią wskazaną w wezwaniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. podano również, iż sposób gromadzenia odpadów jest niezgodny z wydanym zezwoleniem, nie powoduje braku tożsamości wezwania z decyzją co do stwierdzonych nieprawidłowości, których nieusunięcie zadecydowało o cofnięciu zezwolenia. Wiodącą przyczyną cofnięcia zezwolenia jest wskazywany w toku całego postępowania, w tym w wezwaniu oraz decyzji, fakt, że składowany odpad nie jest odpadem o kodzie [...]. Wobec tego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach nie zostały uznane za zasadne. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.