I OSK 1657/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/10 w sprawie ze skargi H. K., A.C., W. C., M. C.-K., Z. C., J. C.-M., E. W., Z. K., H. C.i K. C. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. K., A. C., i innych na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2009 r. nr [...]. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2009 r.) Minister Gospodarki utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2009 r.) odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Elektryczny, [...], m. Ł., pow. K., woj. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że: - w decyzji z [...] października 2009 r. stwierdzono, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego może wystąpić jedynie osoba będąca stroną w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k. p. a.), tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uznano, że analiza zgromadzonej w aktach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokumentacji, na którą powołał się wnioskodawca, dała podstawę do ustalenia, że nie wykazał on w sposób pełny i właściwy swego interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem, w tym zwłaszcza legitymacji prawnej potwierdzającej prawo własności do wskazanego we wniosku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. Brak podstaw do przyjęcia, że owe przedsiębiorstwo w dniu wydania decyzji z [...] czerwca 1962 r. było własnością poprzedników prawnych wnioskodawcy; - w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. K. wskazał, że w jego ocenie z akt sprawy wynika, że w chwili ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad tym młynem władali nim J. i W. (bracia) C., którzy zostali uwidocznieni w zarządzeniu jako właściciele tego młyna. Podniósł, że ustanawiając przymusowy zarząd państwowy nad młynem, a później przejmując młyn na rzecz Państwa, nie żądano od braci C. dokumentów stwierdzających własność młyna. W uzupełnieniu swego wniosku skarżący pismem z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał na znajdujące się w aktach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokumenty poświadczające w jego ocenie prawo do wnoszenia roszczeń w odniesieniu do wskazanej decyzji nacjonalizacyjnej; - z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwo, może wystąpić jedynie osoba będąca stroną, w rozumieniu art. 28 k. p. a., tj. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie danej osobie przez przepis prawa konkretnych uprawnień, które może ona realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego; - interes prawny, uprawniający do wystąpienia z wnioskiem nieważnościowym będzie posiadać tylko i wyłącznie właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa oraz nieruchomości, na której było ono zorganizowane bądź - w przypadku jego śmierci - wszyscy jego następcy prawni. Obowiązek wykazania przymiotu strony spoczywa na osobie zgłaszającej żądanie w sprawie. Wykazanie interesu prawnego może nastąpić tylko i wyłącznie przez przedłożenie dokumentów świadczących, że poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy przysługiwało, w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji, prawo własności do znacjonalizowanego na jej podstawie przedsiębiorstwa; - wnioskodawca nie wykazał legitymacji prawnej do występowania z przedmiotowym żądaniem, gdyż wykazał on jedynie prawo własności do znacjonalizowanej wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości, nie wykazując natomiast prawa takiego do samego przedsiębiorstwa. Celem usunięcia tych braków formalnych, organ prowadzący postępowanie, wezwał zainteresowanego pismem z [...] września 2009 r. do nadesłania dokumentów wskazujących na prawo własności jego poprzedników prawnych do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (odpisu z rejestru handlowego, kart rejestracyjnych lub zgłoszeń przemysłu, zaświadczeń właściwych organów państwowych, umów kupna-sprzedaży czy dzierżawy przedsiębiorstwa) w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji nacjonalizacyjnej, jednocześnie wskazując, że za dowód taki nie można uznać znajdującego się w aktach Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] kwietnia 1964 r., znak: [...], bowiem poświadcza ono jedynie własność do nieruchomości i znajdującego się na niej budynku, nie wskazując jednak ani dokładnego położenia tej nieruchomości, ani jej księgi wieczystej (względnie numeru ewidencyjnego); - w odpowiedzi na to wezwanie pismem z [...] września 2009 r. J. K. K., wskazując na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Sądu Powiatowego w K. z [...] maja 1964 r. podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie miała w dacie nacjonalizacji urządzonej księgi wieczystej. Nadto wskazał, że akta sprawy nie zawierają tytułu własności braci C. do owego młyna (wypisu księgi wieczystej lub aktu notarialnego) stwierdzającego jego własność przed przejęciem tego młyna na rzecz Państwa, gdyż takie akta nie były obowiązkowe w okresie międzywojennym. W ocenie zainteresowanego, wystarczającym dowodem potwierdzającym prawo własności jego poprzedników prawnych do przedsiębiorstwa są znajdujące się w aktach sprawy decyzje nacjonalizacyjne i dokumentacja z postępowań je poprzedzających; - skoro strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że prawo własności do przedsiębiorstwa znacjonalizowanego na podstawie kwestionowanych decyzji przysługiwało jej poprzednikowi prawnemu, nie można uznać, że wykazała ona swój interes prawny w tym postępowaniu; - wskazane w wezwaniu z [...] września 2009 r. dokumenty urzędowe, które prawa te jednoznacznie potwierdzają, w okresie poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, tj. [...] kwietnia 1955 r., były wydawane przez organy administracji publicznej. Za przykład wskazać należy tu karty rejestracyjne wydawane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1950 r. o podatku obrotowym (Dz. U. nr 49, poz. 449 ze zm.). Organ nie zgodził się, że w latach pięćdziesiątych XX w. nie sporządzano aktów notarialnych umów, gdyż praktyka taka obowiązywała już w okresie przedwojennym; - organ podtrzymuje swe stanowisko w przedmiocie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu toczącym się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okoliczność wykazania legitymacji procesowej do bycia stroną postępowania nieważnościowego w wyżej wskazanym zakresie. Na podstawie powyższych materiałów uznać można tylko i wyłącznie wykazanie prawa własności do znacjonalizowanej wraz z przedmiotowym przedsiębiorstwem nieruchomości, jednakże prawo to nie wskazuje jednoczesnego prawa własności do znajdującego się na tej nieruchomości przedsiębiorstwa. Za dokument taki nie można uznać wskazanego w piśmie z [...] listopada 2009 r. zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z [...] lutego 1967 r., Dz. Kw. [...], gdyż odnosi się ono do nieruchomości, a nie przedsiębiorstwa. Samo orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1964 r. dowodem takim być nie może, gdyż organ nie badał dokładnie w postępowaniu poprzedzającym jego wydanie faktycznego stosunku własnościowego nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, przez co w wielu przypadkach wskazane w takiej decyzji prawo własności nie pokrywało się z rzeczywistością. Skargę na decyzję z [...] grudnia 2009 r. wnieśli H. K., A. C., W.C., M.C.-K., Z. C., J. C.-M., E. W., Z. K., H. C. i K. C. W skardze wskazano, że: - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2008 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. (dalej zarządzenie z [...] kwietnia 1955 r.) w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym młynem, po dwukrotnym orzekaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przejęcie młyna w przymusowy zarząd państwowy było bezprawne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r.); - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zastrzegł w decyzji z [...] czerwca 2008 r., że nie skutkuje ona nieważnością decyzji o przejęciu przedmiotowego przedsiębiorstwa na rzecz Państwa. Dlatego dnia [...] lipca 2008 r. wniesiono do Ministra Gospodarki o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. znak [...] o [przejęciu] przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa; - w aktach administracyjnych są dokumenty stwierdzające nabycie spadków po zmarłych J. i W. braciach C. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Motywując swe rozstrzygnięcie, oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w szczególności, że: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd wskazał dwie przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z [...] października 2009 r. Po pierwsze, organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1962 r. znak: [...] o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa: Młyn Elektryczny, [...], m. Ł., pow. K., woj. [...]. Orzeczenie takie nie istnieje. Z akt administracyjnych wynika, że owo przedsiębiorstwo zostało przejęte na własność Państwa orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1964 r. znak: [...] (dalej orzeczenie z [...] czerwca 1964 r.). Prawidłowe określenie orzeczenia pojawia się w pismach skarżących kierowanych do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podczas prowadzonego przez ten organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem (np. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem postanowienia z [...] listopada 2003 r. czy wniosku H. K. z [...] lipca 2003 r.). Także w wydawanych w tym postępowaniu postanowieniach i decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (uchylanych z innych przyczyn wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) pojawia się prawidłowe oznaczenie kwestionowanego w niniejszym postępowaniu przez Ministra Gospodarki orzeczenia z [...] czerwca 1964 r. Pomyłka co do daty i numeru orzeczenia zdaniem Sądu nastąpiła już po zakończeniu prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Na zapytanie skarżących, reprezentowanych przez J. K. K., dotyczące dalszego toku postępowania w celu uzyskania finansowego zadośćuczynienia za przejęcie przedsiębiorstwa na własność Państwa, zawartego w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z [...] lipca 2008 r. poinformował, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] czerwca 1962 r. znak: [...] należy zwrócić się do Ministra Gospodarki. Skarżący zwrócili się z takim wnioskiem pismem z [...] lipca 2008 r. Prawidłowa data i numer orzeczenia nie zostały przez Ministra Gospodarki ustalone, mimo że w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z [...] czerwca 1964 r. znak: [...], przejmujące na własność Państwa przedmiotowe przedsiębiorstwo. Po drugie, w ocenie Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych daje podstawę do stwierdzenia, że W. C. i J. C. byli współwłaścicielami przedmiotowego przedsiębiorstwa. Wskazuje na to szereg dokumentów: a) związanych z ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego: - wniosek Centralnej Rolniczej Spółdzielni "[...]" - Zarządu Młynów Gospodarczych z [...] marca 1953 r., - protokół z odbytych czynności związanych z prowadzeniem zarządcy państwowego z [...] kwietnia 1955 r. (k. 69), - protokół oględzin młyna z [...] listopada 1954 r., - wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z [...] stycznia 1955 r. do Ministerstwa Skupu o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego - pkt 1 (k. 57c-57d) i wniosek Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z [...] marca 1955 r. do Ministerstwa Skupu o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego (k. 58b), - zarządzenie nr [...] Ministra Skupu z [...] kwietnia 1955 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego (k. 59), - karty młyna (k. 71-77), - zestawienie młynów przejętych pod przymusowy zarząd państwowy sporządzone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. (k. 78a), b) związanych z przejęciem młyna na rzecz Państwa: - zaświadczenie Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r. (k. 85), - wniosek Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] maja 1964 r. skierowanym do Komitetu Drobnej Wytwórczości w sprawie wydania orzeczenia stwierdzającego przejście na własność Państwa (k. 82-82a), c) związanych z założeniem księgi wieczystej: - wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] października 1966 r. o założenie księgi wieczystej (k. 87), - zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z [...] lutego 1967 r., w którym wpisano w dziale II: "Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Przemysłu i Handlu w miejsce J. i W. C.". Błędna jest ocena organu, że skarżący nie wykazali, że ich poprzednicy prawni byli właścicielami przejętego mienia. Stanowi to naruszenie art. 77 § 1 k. p. a. obligującego organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Sąd I instancji wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzonym przez siebie postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Skupu nr [...] z [...] kwietnia 1955 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem przyjął, że jego właścicielami przed upaństwowieniem byli W. C. i J. C. (decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r.). Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Gospodarki, reprezentowany przez radcę prawnego A. K., zaskarżając ów wyrok w całości i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz Strony kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wyrokowi z [...] czerwca 2010 r. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, polegające na przyjęciu, że organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalając, że skarżący nie wykazali, że W. C. i J. C. byli współwłaścicielami przedsiębiorstwa PN: Młyn Elektryczny, [...], m. Ł., pow. K., woj. [...], podczas gdy organ wyprowadził prawidłowe wnioski z analizy akt sprawy i słusznie uznał, że skarżący wykazali następstwo prawne po W. i J. C. i prawo do nieruchomości, na której zlokalizowany był młyn, jednakże nie wykazali, że W. i J. C. byli współwłaścicielami przedmiotowego przedsiębiorstwa, - art. 153 p.p.s.a. polegające na zawarciu w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia przez organ postępowania w niniejszej sprawie, które obligują organ do działania z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., tj. wydania rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa materialnego w okolicznościach sprawy uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Uzasadniając zarzuty Minister Gospodarki podniósł w szczególności, że ustalenie Sądu I instancji, że W. i J. C. byli współwłaścicielami przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale. Samo uznanie przez organy nacjonalizacyjne i wskazanie w zarządzeniu i w sentencji orzeczenia, że niniejsze przedsiębiorstwo stanowiło współwłasność W. i J. C. nie mogło przesądzić, że ich następcy prawni posiadają interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Dokumentacja dotycząca postępowań nacjonalizacyjnych jak i decyzje nacjonalizacyjne nie mogły stanowić wyłącznego dowodu na potwierdzenie okoliczności, że poprzednik prawny skarżących był współwłaścicielem owego przedsiębiorstwa. W świetle znajdujących się w sprawie dowodów z dokumentów, skarżący wykazali wyłącznie, że W. i J. C. byli współwłaścicielami nieruchomości, na której znajdowało się owo przedsiębiorstwo, a nie współwłaścicielami tego przedsiębiorstwa młyńskiego. Samo udokumentowanie własności nieruchomości, na której zlokalizowane było przedsiębiorstwo, nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania poprzedników prawnych skarżących za mających przymiot strony w sprawie dotyczącej przedsiębiorstwa, bowiem zakres znaczenia przedsiębiorstwo jest inny niż nieruchomość. Własność nieruchomości może stanowić składnik przedsiębiorstwa. Parcela może być wykorzystywana przez przedsiębiorstwo na podstawie innego tytułu niż własność (wyrok WSA w Warszawie z 8.5.2009 r., IV SA/Wa 2017/09). Wyciąganie z treści ww. dokumentacji i aktów nacjonalizacyjnych owych wniosków jest zbyt daleko idące i nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa jest podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych, w rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, stanowiących składnik majątkowy przejętego przedsiębiorstwa (art. 9 ust. 2 ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym Dz.U. nr 11, poz. 37 ze zm., dalej ustawa regulacyjna). W sentencji orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa zaznaczono, że nie mają znaczenia prawnego niedokładności w określeniu nazwy przedsiębiorstwa, jeśli z treść orzeczenia wynika, o jakie przedsiębiorstwo chodzi. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy regulacyjnej, orzeczenie ma stanowić podstawę do dalszych wpisów w księgach bądź rejestrach dotyczących danego przedsiębiorstwa albo praw rzeczowych wchodzących w jego skład, lecz jego treść nie może służyć do ustalenia prawa własności takiego przedsiębiorstwa albo praw rzeczowych wchodzących w jego skład już wpisanych w tych księgach bądź rejestrach przed nacjonalizacją. Treść aktów nacjonalizacyjnych może dowodzić wyłącznie tych faktów, które następowały jako skutek ich wydania, tj. ustanowienie państwowego zarządu przymusowego nad danym przedsiębiorstwem i następnie przejście tego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Z treści zarządzenia i orzeczenia miało jedynie wynikać, o jakie przedsiębiorstwo chodzi, tj. jakiego przedsiębiorstwa dotyczyło postępowanie nacjonalizacyjne, gdy kwestia szczegółowego ustalenia prawa własności do przedsiębiorstwa, jak i praw rzeczowych na rzeczach stanowiących jego składniki była drugorzędna. Wskazuje na to również treść art. 15 ustawy regulacyjnej, w którym ustawodawca wprowadza domniemania prawne w zakresie ustalenia prawa własności do przedsiębiorstwa przed ustanowieniem nad nim zarządu państwowego. Art. 28 k.p.a. obliguje organ do ustalenia legitymacji proceduralnej strony – w tym przypadku uprawnienia skarżących do żądania wszczęcia postępowania w sprawie. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, ustalenie stron tego postępowania następuje odrębnie na potrzeby tego posterowania, bo postępowania nie mają tego samego przedmiotu. O tym, czy interes prawny będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z 28.1.1999r., II SA/Gd 1563/96). Przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie byłoby orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. W przedmiotowej sprawie interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji będzie mieć wyłącznie właściciel owego przedsiębiorstwa, które zostało przejęte na własność Państwa. Zarządzenie o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego i orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa miało za przedmiot przedsiębiorstwo jako całość, a nie jego poszczególne składniki majątkowe, dlatego interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. decyzji mogą mieć wyłącznie właściciele przedsiębiorstwa, którego dotyczą ww akty administracyjne, a nie właściciele (albo ich następcy prawni) składników majątkowych przedsiębiorstwa – w niniejszej sprawie spadkobiercy współwłaścicieli nieruchomości, na której było zorganizowane przedsiębiorstwo młyńskie. Ustalenie legitymacji prawnej do bycia stroną w sprawie poprzedza postępowanie merytoryczne, to na stronie spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego w zakresie swego żądania skierowanego do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 27.11.2003 r., IV SA 445/02). Mając powyższe na uwadze, organ w wezwaniu z 9 września 2009 r. wyraźnie wskazał krąg dokumentów, które mogą wykazać interes prawny skarżących we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Okoliczność ta winna zostać potwierdzona przez złożenie do akt sprawy dokumentów, stanowiących w pełni wiarygodny i bezpośredni dowód, wskazujący na tytuł własności do przejętego przedsiębiorstwa, takich jak: wypis z rejestru handlowego, karty rejestracyjne, zgłoszenia przemysłu, dokumenty podatkowe lub umowy dotyczące rozporządzania przedsiębiorstwem. Organ zaznaczył, że za dowód taki nie można uznać znajdującego się w aktach Ministerstw Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaświadczenia Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ł. z [...] kwietnia 1964 r., który poświadcza jedynie własność do nieruchomości oraz znajdującego się na niej budynku. Sąd niesłusznie przyjął, że organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że nałożony przez ww. przepisy obowiązek dotyczy jedynie wyjaśnienia sprawy, w tym pozyskania niezbędnej dokumentacji, w toku postępowania merytorycznego załatwiającego sprawę co do jej istoty, nie zaś w toku czynności wstępnych, na etapie badania legitymacji procesowej osób występujących z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że żaden z wyżej wskazanych przez Sąd I instancji dowodów nie jest dowodem, który w sposób niebudzący wątpliwości potwierdzającym prawo własności poprzedników prawnych skarżących do owego przedsiębiorstwa, a nie nieruchomości na których było ono prowadzone. O powyższym nie może przesądzać, że inny organ administracji, tj. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wymienionych przez Sąd I instancji taki wniosek również wyprowadził. Należy zwrócić uwagę, że Minister Gospodarki nie był i nie mógł być w żaden sposób związany ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez inny organ administracji w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania. Brak, w świetle obowiązujących przepisów prawa, podstaw do przyjęcia domniemania, że właściciel nieruchomości na której prowadzone było znacjonalizowane przedsiębiorstwo, jest również właścicielem tego przedsiębiorstwa. Brak podstaw do przyjęcia, że okoliczność faktyczna w odniesieniu do legitymowania się tytułem własności do przedsiębiorstwa, została udowodniona tylko z tego względu, że organ nie wykazał, by to prawo przysługiwało innemu podmiotowi. Należy zaznaczyć, że legitymacja do bycia stroną postępowania administracyjnego winna być wykazana w sposób niebudzący wątpliwości co do jego posiadania przez podmiot, który ma interes prawny w tym postępowaniu, a nie przez organ. Z powodów wyżej omówionych, w ocenie organu, Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku obligują organ do działania z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a, tj. wydania rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa materialnego w okolicznościach sprawy uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. W ocenie organu z wyżej wskazanych powodów naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się Sąd I instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez Sąd I instancji oceniony prawidłowo, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Minister Gospodarki błędnie podnosi, że dokumentacja dotycząca postępowań nacjonalizacyjnych, jak i decyzje nacjonalizacyjne, nie były wyłącznymi dowodami dla ustalenia, że poprzednicy prawni skarżących byli współwłaścicielami owego przedsiębiorstwa. W istocie w zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że za dokonaniem prawidłowych ustaleń, że współwłaścicielami przedsiębiorstwa pod nazwą Młyn Elektryczny, [...], m. Ł., pow. K., woj. [...], byli bracia J. C. i W. C., były także dokumenty, które powstały już po wydaniu zarządzenia z [...] kwietnia 1955 r. i orzeczenia z [...] czerwca 1964 r. Wśród tych dokumentów, pozwalających na dokonanie takich ustaleń, są: wniosek Powiatowej Rady Narodowej w K. z [...] października 1966 r. o założenie księgi wieczystej i zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z [...] lutego 1967 r. wskazujące, że w dziale II księgi wieczystej wpisano "Skarb Państwa – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Przemysłu i Handlu w miejsce J. i W. C.". Za daniem wiary tym dokumentom przemawiało to, że wszystkie zebrane w sprawie dokumenty prowadziły do takich samych ustaleń, jak i to, że dokumenty te powstały w okresie, w którym przygotowywano nacjonalizację, przeprowadzano postępowania o ustanowienie przymusowego zarządu państwowego owego przedsiębiorstwa, a następnie postępowania stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa, i wykonanie tych orzeczeń. Zgodnie z doświadczeniem życiowym, osoby wystawiające te dokumenty, posiadały wiedzę dotyczącą osób, będących właścicielami przedsiębiorstwa, uzyskiwaną w toku wieloletnich, bieżących kontaktów z osobami prowadzącymi w tych latach przedsiębiorstwo. Trafnie Wojewódzki Sąd zakwestionował wadliwą ocenę Ministra Gospodarki dowodu z zaświadczenia z [...] kwietnia 1964 r. Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ł., z uwagi na nie wskazanie dokładnego położenia nieruchomości, ani jej księgi wieczystej (względnie numeru ewidencyjnego). W toku całego postępowania, jak i postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nigdy nie zakwestionowano dokładnego położenia nieruchomości zabudowanej młynem (którego zrujnowany budynek znajduje się do dziś na tej samej nieruchomości); nadto nieruchomość ta aż do 1966 r. nie miała urządzonej księgi wieczystej. W toku wieloletniego postępowania nie pojawił się żaden dowód, nasuwający jakiekolwiek wątpliwości, co do miejsca położenia nieruchomości zabudowanej młynem, jak i co do osób, które były współwłaścicielami tej nieruchomości, jak i współwłaścicielami przedsiębiorstwa Młyn Elektryczny, C. J. i C. W., m. Ł., pow. K., woj. [...], w dacie nacjonalizacji (odpowiednio - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.4.2009 r., I SA/Kr 306/09). Autor skargi kasacyjnej wywodzi, ze zebrane dowody pozwalały ustalić, że J. C. i W. C. byli współwłaścicielami nieruchomości, zabudowanej budynkiem młyna, lecz to nie może być podstawą do uznania poprzedników prawnych stron w sprawie dotyczącej owego przedsiębiorstwa i że brak, w świetle obowiązujących przepisów prawa, podstaw do przyjęcia domniemania, że właściciel nieruchomości, na której prowadzone było znacjonalizowane przedsiębiorstwo, "jest" [winno być "był"] również właścicielem tego przedsiębiorstwa. Pogląd ten jest błędny – w istocie podstawą dla dokonania takich ustaleń jest art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 231 k.p.c. (Z. Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999, s. 223 uw. 5 a, b). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu przeciwnego bądź dowodu przeciwieństwa, prowadzącego do obalenia domniemania faktycznego (H. Dolecki "Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym" W. Pr. PWN 1998, s. 167 pkt 3; s. 127-129). Także powołany w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 ustawy regulacyjnej, wprowadzający domniemanie prawne, że właścicielem przedsiębiorstwa jest osoba, która prowadziła je we własnym imieniu przed ustanowieniem zarządu państwowego. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika jednoznacznie, że osobami które współprowadziły przedmiotowe przedsiębiorstwo przed ustanowieniem zarządu państwowego byli J. C. i W. C. Przy braku jakiegokolwiek dowodu przeciwnego bądź dowodu przeciwieństwa, brak jest podstaw, by nakładać w postępowaniu nieważnościowym wyższych standardów dowodzenia, niźli przyjęte przez organy państwowe w postępowaniu nacjonalizacyjnym. Minister Gospodarki w postępowaniu (w tym w piśmie z [...] września 2009 r.) i w skardze kasacyjnej, stoi na błędnym stanowisku, że koniecznym do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu jest przedłożenie dokumentów, stanowiących "w pełni wiarygodny i bezpośredni dowód, wskazujący na tytuł własności do przejętego przedsiębiorstwa" w postaci: wypisu z rejestru handlowego, karty rejestracyjnej, zgłoszenia przemysłu, dokumentów podatkowych lub umowy dotyczącej rozporządzenia przedsiębiorstwem. W istocie przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia powołanych przepisów milcząco zakłada legalną (formalną) teorię dowodów. Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989-II SA 961/88-ONSA 1/89/33, akceptowane przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera "Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK" W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 1/11/4; odpowiednio- K. Piasecki "Kpc z komentarzem" W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno- rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 10/83/49 ze zm.) utrwalonym był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4.3.1997, III Aua 105/97, Apel.W-wa 2/97/7; wyrok SN z 25.7.1997, II UKN 186/97, OSNAP 11/98/342; wyrok SN z 24.5.2001, PKN 413/00, Mo.Pr.22/01/1102= Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s.C1, akceptowane przez A. Krajewskiego "Ubezpieczenie społeczne- praktyczne omówienie z orzecznictwem" WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 3.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 6/95/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 4/98/81). Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.7.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm.2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 10.6.1987 r.- P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego "Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia" W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę "Orzecznictwo TK 1986-93- wybór, opracowanie, piśmiennictwo" Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n.,poz.7; zespół sędziów NSA pod red. R.Hausera- op. cit. s. 167 t. 17) orzekł, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.9.1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. 47/85/244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 22/85/99) i art. 75 kpa. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu owego orzeczenia, że celem art. 88 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości było umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali. Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynikało ex lege z art. 88 ust. 1 owej ustawy i nie wymagało żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przezeń wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości. Prawo repatrianta realizowało się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną. Wydanie decyzji musiało być poprzedzone postępowaniem według reguł k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych. Od czasu wydania owego orzeczenia nastąpił znaczny rozwój nauk prawnych; nastąpiła także zmiana stanu prawnego. Wraz z wejściem w życie art. 1 Konstytucji RP z 1952 r., znowelizowanej art. 1 pkt 3 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 29.12.1989 r. (Dz.U. 75/89/444), utrzymanego w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.) wprowadzono do porządku prawnego zasadę państwa prawnego, ograniczającego swobodę ustawodawcy zwykłego. W ramach tej zasady w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano prawo do sądu – tym prawa obywatela do rzetelnej procedury (J. Mikołajewicz "Pojmowaniew orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP" - w: "Polskie dyskusje o państwie prawa" pod red. S. Wronkowskiej, Wyd. Sejm.1995 s.99 i n. zwłaszcza s.107-8 i akceptowane przezeń orzeczenia). Obecnie zasada demokratycznego państwa prawnego wynika z art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483, sprost. 2001 r., nr 28, poz. 319, zm. 2006 r., nr 200, poz. 1471, 2009 r., nr 114, poz. 946). Prawo do sądu – także w zakresie rzetelności proceduralnej- określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art.: 9, 87 ust.1, 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25.1.1995 r.- OTK I/95/219 wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny - możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury; sądy mają obowiązek stosować Konstytucję wprost, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a obowiązkiem sądu jest badanie w każdym przypadku zgodności stosowanego prawa z Konstytucją (art. 8 ust.1 i 2, art.178 ust. 1 Konstytucji RP; uzasadnienie wyroku TK z 12.3.2002- P 9/01- OTK A 2/02/14; wyrok SN z 29.8.2001-III RN 189/00-OSNAP 6/02/130). Wykładnia zaprezentowana przez skarżącego kasacyjnie prowadziłaby do nadmiernego utrudnienia w dochodzeniu przez obywatela ochrony swych praw. Choć decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2008 r., rozstrzygająca o nieważności zarządzenia z [...] kwietnia 1955 r. nie wiąże Ministra Gospodarki w niniejszym postępowaniu, to naruszałoby art. 8 k.p.a. nietrafne przyjęcie, że decyzja ta – przy braku dowodów przeciwnych - nie przemawia za uznaniem, że skarżący mają przymiot strony (art. 28 k.p.a.) także w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie narusza art. 153 p.p.s.a. W szczególności błędnie skarżący kasacyjnie przyjmuje, że w świetle prawidłowo ocenionego przez Sąd I instancji materiału dowodowego, potwierdzającego posiadania przez skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1964 r. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Gospodarki weźmie pod uwagę to, że art. 157 § 3 k.p.a. uchylony został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2011, nr 6, poz. 18). Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.