I SA/Wa 2173/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021r., nr [...] wydane w przedmiocie ogłoszenia przetargu dotyczącego nieruchomości postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu. UZASADNIENIE Pismem z [...] sierpnia 2021 r. [...] sp. z. o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2021 r. w sprawie przetargu ustnego nieograniczonego dotyczącego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy sąd administracyjny bada, czy skarga, która ją inicjuje, spełnia przesłanki określone przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zobowiązany jest odrzucić skargę bez jej merytorycznego rozpatrzenia, jeśli stwierdzi, że zachodzi jedna z podstaw przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej jako ppsa). Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ppsa, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 5 i 6). Z przedstawionych przez organ wraz ze skargą akt sprawy wynika, iż w dniu [...] lipca 2021 r. Prezydent Miasta [...], działając m. in. na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.dalej ugn) ogłosił przetarg ustny nieograniczony na sprzedaż części nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...]. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została m.in. na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), dalej "usg.". Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem w świetle powołanego przepisu art. 101 ust. 1 usg przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę (zarządzenie) organu gminy jest to, by została ona podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Przepis ten daje zatem możliwość zaskarżania tylko uchwał (zarządzeń) z zakresu administracji publicznej. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia spraw z zakresu administracji publicznej uważany jest element władztwa administracyjnego określanego mianem "imperium". Inny obszar działań obejmującej stosunku cywilnoprawne, których uczestnikiem jest organ administracji publicznej – gmina (podobnie jak każda inna osoba prawna) mieści się natomiast w tej sferze działań, określanej mianem "dominium". Jeśli zaś chodzi o kwestie dominium - to gminie, jako jednostce samorządu terytorialnego, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie zaś z jednoznacznym brzmieniem art. 45 ww. ustawy o samorządzie gminnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach prawa. Podmiotowość, w tym i samodzielność gminy w zakresie gospodarowania majątkiem, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Stąd, wobec jednolitego ujęcia prawa własności (art. 140 kc) gminie, jak każdemu właścicielowi, przysługuje autonomia w sferze korzystania i dysponowania dobrami majątkowymi, a uprawnieniom gminy – tj. właściciela odpowiada powszechny, obciążający wszystkie inne podmioty obowiązek niewkraczania w sferę jej uprawnień. Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 9 ugn do czynności gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości uprawniony jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 ugn, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw, wynika natomiast, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że zarządzenie o ogłoszeniu przetargu dotyczącego sprzedaży nieruchomości stanowiącego jeden z etapów sprzedaży nieruchomości podejmowana jest przez jednostkę samorządu terytorialnego w zakresie jej uprawnień właścicielskich, także samo rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej. Przesądza to, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej, nie ma tu bowiem miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki stron. W orzecznictwie podkreśla się, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z Kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09 te i pozostałe cytowane orzeczenia dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo wspomnianych ograniczeń, które uzasadnione są interesem wspólnoty samorządowej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, jednostka samorządu terytorialnego nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością. Rozporządzanie nieruchomością następuje w formie czynności cywilnoprawnych. Sprawa dotycząca sprzedaży nieruchomości przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego (władczego). Należy podkreślić, że w zakresie kognicji sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego, tzn. o treści uprawnienia lub obowiązku rozstrzyga jednostronnie organ administracji publicznej, a adresat tego rozstrzygnięcia związany jest tym jednostronnym działaniem. Problematyka dotycząca oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, sprzedaży czy też dzierżawy nieruchomości należy zatem do zakresu prawa cywilnego. Sfera ta, należąca do prawa prywatnego, podlega zasadzie swobody umów, określonej w art. 353(1) kc. Zatem zarządzenie nie zawierające żadnych elementów władztwa publicznego i mające w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne, nie jest w swym charakterze aktem z zakresu administracji publicznej. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów sądy administracyjne nie dysponują żadnym merytorycznym kryterium oceny zasadności podjętej w tym przedmiocie uchwały, strona skarżąca nie przedstawiła zaś żadnego normatywnego argumentu wskazującego na zasadność kwestionowania w trybie sądowoadministracyjnym woli gminy w zakresie rozporządzania poszczególnymi składnikami jej mienia. Reasumując, z uwagi na cywilnoprawny charakter kwestionowanego przez Spółkę [...] zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2021 r, nie może być ono zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 usg, gdyż nie jest podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga na powyższą uchwałę jest zatem niedopuszczalna i z tego powodu zachodziła przesłanka do jej odrzucenia. Niezależnie od powyższego, biorąc pod uwagę, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg, należy stwierdzić, że ze skargi nie wynika, by kwestionowana uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącej Spółki. Prawo do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu przysługuje jedynie tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121), ale też jego naruszeniem. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem tylko takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12). Skarga złożona na podstawie art. 101 usg nie jest skargą powszechną, nie ma bowiem charakteru actio popularis. Omawiając dalej kwestię interesu prawnego skarżącej trzeba wyjaśnić, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot skarżący akt organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a tym aktem. Związek ten polega na tym, że (tu) zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12). Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Skarżąca Spółka w dacie wniesienia skargi była użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej ze sprzedawanym gruntem. Naruszenia swojego interesu upatruje w tym, że przedmiotem sprzedaży jest grunt niezabudowany, dla którego nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem jego ewentualna zabudowa wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w którym to postępowaniu konieczne będzie przeprowadzenie analizy zabudowy znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji w zależności od tego, czy w wyniku realizacji zaskarżonego zarządzenia nieruchomość zostanie sprzedana podmiotowi prywatnemu i przez niego zagospodarowana , różnić się będą parametry zabudowy możliwe do zrealizowania na nieruchomości skarżącej, co ma bezpośredni wpływ na nieruchomość skarżącego. Zdaniem sądu szczegółowa analiza zarzutów zawartych w skardze wskazuje, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie w przedmiocie ogłoszenia przetargu. U podstaw legitymacji skargowej dotyczącej zarządzenia w sprawie ogłoszenia przetargu nieruchomości leży aktualny interes prawny. W tym miejscu trzeba dodać, że rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowane zarządzenie jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest zatem wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zaskarżone zarządzenie zawiera jedynie ogłoszenie o przetargu ustnym nieograniczonym o sprzedaży części nieruchomości. Wydane zarządzenie stanowi jeden z etapów sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy. Kwestionowane zarządzenie nie nakłada na skarżącą obowiązku nabycia spornej nieruchomości za określoną cenę , nie nakłada też żadnych innych obowiązków. Z uwagi na wyżej zaprezentowane ogólne uwagi, argumenty skarżącej nie wskazują, by w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia oraz w dacie wniesienia skargi, zaskarżone zarządzenie wpływało w sposób bezpośredni i realny na sytuację prawną Spółki, czy też by doprowadzało do ograniczenia lub pozbawienia tego podmiotu konkretnych uprawnień albo nałożenia pewnych obowiązków. Podnoszone przez Spółkę okoliczności nie mieszczą się w pojęciu interesu prawnego, albowiem kwestie związane z możliwością zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki stanowią interes faktyczny, który nie podlega ochronie w świetle art. 101 ust. 1 usg. Zaskarżona uchwała nie ingeruje zatem w sferę prawną skarżącej Spółki. Może natomiast w przyszłości wpłynąć pośrednio na interes faktyczny Spółki, modyfikując jej plany inwestycyjne. Należy jednak zauważyć, że nawet ewentualna modyfikacja planów inwestycyjnych skarżącej spółki nie będzie miała związku z zaskarżonym zarządzeniem, ale z innymi decyzjami wydawanymi w ramach hipotecznej i ewentualnej inwestycji budowalnej. Jej interes prawny nie jest zatem także aktualny, bowiem dotyczy sytuacji ewentualnych czy przyszłych. A jak podkreślono wyżej winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r. sygn. I OSK 1658/15 i przytoczone w nim poglądy doktryny i orzecznictwa). Skoro zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej Spółki, to stosownie do treści art. 58 §1 pkt 1 i 5a ppsa, sąd zobowiązany był odrzucić skargę. Jednocześnie należy podkreślić, że odrzucenie skargi wykluczało merytoryczną wypowiedź Sądu odnośnie zarzutów skargi i prawidłowości przeprowadzonego przetargu oraz wykluczało rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskrzonego zarządzenia. Zwrot wpisu w pkt 2 postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.