VI SA/Wa 1566/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że decyzja, o której mowa w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania UZASADNIENIE W dniu 5 marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P., dalej zwaną skarżącą, o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy A. w rej. P., w celu umieszczenia wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 17,11 m2, na okres od 1 czerwca 2007r. do dnia 31 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W dniu 24 kwietnia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej radca prawny [...]. Do akt złożył pełnomocnictwo uprawniające go do występowania w niniejszym postępowaniu w imieniu skarżącej. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta M. [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej zwana ustawą o drogach publicznych), art. 104 k.p.a., odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) A. w rej. P. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu organ pierwszoinstacyjny podniósł, iż zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie na który składają się: Biała Księga – Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w m. [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie m [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta m. [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego m. [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy A. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym m. [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1530 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym wynosi 970 pojazdów na godzinę. Ponadto w A. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 80 km/h. Zwrócił uwagę, iż w opinii Instytut Badawczy Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5 metrów i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu 1 czerwca 2007 r. (zwrotne potwierdzenie obioru w aktach). W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 38 ust. 1 i art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, 77, 81, 10, 40 § 2, art. 107 § 3 Kpa. SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 10 i 81 Kpa poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu ponowiła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności czy celowości rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej zwana p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż wskazane przez skarżącą. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym, w świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 § 1 Kpa pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się stronie. Usankcjonowana art. 10 Kpa zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wymaga bowiem kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień, informowania o treści zapadłych w trakcie postępowania rozstrzygnięć. Wyjątek od powyższej zasady sankcjonuje art. 40 § 2 powołanej ustawy zgodnie, z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis powyższy nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. (vide : postanowienie NSA z 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999/21/672, wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r., IV SA/Wa 1111/05, LEX nr 198851 oraz z 5 listopada 2004 r., V SA/Wa 2091/04, LEX nr 164695). W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo, jakie skarżąca spółka udzieliła radcy prawnemu [...]. Z jego treści wynika jednoznacznie, iż pełnomocnik został upoważniony do reprezentowania interesów skarżącej w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Tak sformułowane pełnomocnictwo nie pozostawia wątpliwości, iż radca prawny [...] był skutecznie umocowany do działania na etapie postępowania administracyjnego w imieniu skarżącej w niniejszej sprawie. Co istotne pełnomocnictwo to zostało złożone przez pełnomocnika do akt w dniu 24 kwietnia 2007 r. (k-8,9 akt administracyjnych), a więc przed wydaniem decyzji organu I instancji. Taki stan rzeczy rodził na etapie postępowania administracyjnego implikacje w postaci obowiązku organu, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 40 § 2 Kpa, doręczania pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym także treści zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Jedynie bowiem doręczenie wydanej przez organ decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, uznać można było za zgodne z trybem opisanym powyżej, a więc za prawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. została doręczona nie na adres jej pełnomocnika lecz na adres skarżącej spółki, pomimo, iż na tym etapie postępowania administracyjnego skarżąca była już reprezentowana przez radcę prawnego [...]. Tak więc doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem opisanego powyżej trybu co oznacza, że decyzja nie została skarżącej doręczona w sposób prawidłowy i nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem, nie weszła ona do obrotu prawnego i nie zaczął biec termin do jej zaskarżenia. W konsekwencji wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 21 czerwca 2007 r. miało miejsce przed doręczeniem jej decyzji. W doktrynie jest niesporne, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a więc pomimo, że została wydana, nie została doręczona stronie w sposób prawidłowy /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003, s. 575 i A.Wróbel op.cit. komentarz do art.134 teza 4/. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona stronie i nie weszła jeszcze do obrotu prawnego stanowi rażące naruszenie prawa i powoduje, że wydana w takich warunkach decyzja II instancji dotknięta jest nieważnością. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, działając w zgodzie z kpa orzeknie o przedwcześnie wniesionym i przez to niedopuszczalnym odwołaniu i zastosuje właściwe rozwiązanie procesowe, wskazując jednocześnie organowi I instancji konieczność dokonania prawidłowego doręczenia decyzji na właściwy adres. Zważywszy na powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p. 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152. p.p.s.a. zaś w pkt. 3 na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.