IV SA/Wa 1585/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. S., M. S., A. W. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [,,,] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. solidarnie na rzecz skarżących E. S. i M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz skarżącej A. W. i skarżącego A. K. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołań: 1) E. i M. S., 2) A. W., 3) A. K. (dalej zwanych łącznie "skarżącymi") od decyzji Wójta Gminy P. (dalej "Wójta") z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji przeładunkowej i kwatery składowania odpadów niebezpiecznych (wyroby zawierające azbest), na terenie istniejącego składowiska odpadów w miejscowości O., powiat P., na działce nr [...] (dalej odpowiednio: "decyzja Wójta" albo "decyzja środowiskowa", "planowane przedsięwzięcie", "teren inwestycji"), utrzymało decyzję Wójta w mocy. II. Zaskarżona decyzja SKO wydana została w następującym stanie faktycznym: 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną na wniosek Międzygminnego Związku Regionu C. (dalej "inwestora") z dnia [...] września 2010 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. 2. Skarżący wnieśli do SKO odwołania od decyzji Wójta. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną decyzją odwołanie skarżących od decyzji Wójta, SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Wniesione odwołania nie zasługują na uwzględnienie, albowiem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej, jak i sama ta decyzja są prawidłowe. 2. Podstawą orzekania w sprawie są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz.1227 z późn. zm.), dalej "ustawy środowiskowej" oraz aktów wykonawczych. 3. Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§2 ust.1 pkt 39 i ust.2 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzajów przedsięwzięć), w odniesieniu do których to przedsięwzięć istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 4. Przedsięwzięcie będzie zlokalizowane na terenie istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne. 5. Wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej inwestor przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dalej "raport") w wymaganej przepisami formie. 6. Wójt dokonał przewidzianych prawem zawiadomień i doręczeń w trybie uregulowanym w art.49 k.p.a. 7. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej zasięgnięto opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz wzięto pod uwagę stanowisko organów uzgadniających i opiniujących. 8. Przedsięwzięcie jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 9. Decyzja Wójta jest bardzo obszerna i szczegółowo uzasadniona, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art.82 ust.1 ustawy środowiskowej. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi, zgodnie z wymogami art.85 ust.3 ustawy środowiskowej, załącznik do decyzji. 10. "W sprawie niniejszej, w ocenie Kolegium nie występuje żadna istotna okoliczność, mogąca być podstawą do nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosku inwestora z dnia [...] września 2010 r. i aby odmówić wydania postulowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.". 11. Przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie przewidzianym w planie miejscowym na tereny składowiska odpadów. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję SKO. W skardze podniesiono w szczególności, że w postępowaniu administracyjnym nie zbadano w sposób wyczerpujący wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko naturalne, w tym w szczególności na najbliższe otoczenie. Wyjaśnienia organów w tym zakresie są powierzchowne i nie uwzględniają nadzwyczaj szkodliwego dla środowiska oraz życia i zdrowia ludzi charakteru planowanego przedsięwzięcia (infrastruktura do składowania azbestu). Realizacja inwestycji uniemożliwi rolnicze wykorzystanie sąsiadujących z wysypiskiem terenów, jak też zagrozi życiu i zdrowiu mieszkańców. V. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję SKO wydano z naruszeniem art.7 i 77 § 1 w związku z art.15 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art.15 k.p.a., z której wywodzi się obowiązek organu odwoławczego do ponownego, całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem orzekania przez organ I instancji, zaskarżoną decyzją rozpoznano sprawę w sposób niedostatecznie wyczerpujący. W efekcie nie można uznać, że organ odwoławczy we właściwy sposób wyjaśnił stan faktyczny w sprawy, w tym w szczególności rozważył zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu skarżących od decyzji Wójta. Z racji wystąpienia zaistniałych uchybień zaskarżoną decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego. VII. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym formułuje się następujące uwagi na temat obowiązków spoczywających na organie odwoławczym, rozpatrującym odwołanie od decyzji organu I instancji (Sąd orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w pełni podziela): 1. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi niewątpliwie konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564) - por. A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art.15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny z dnia 24 lipca 2012 r." LEX). 2. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej ,,NSA') z dnia 21 lutego 2012 r. , sygn. akt II OSK 2720/11, wskazano że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992/3-4/95). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W cytowanym wyroku podkreślono, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 1996, s. 83-85). 3. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 488/11, wskazano że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia przez legitymowany podmiot środka zaskarżenia, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zgodnie zatem z zawartą w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego stopnia. Kontrola instancyjna przeprowadzona przez organ odwoławczy obejmuje zatem zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji jak i dokonaną przez ten organ ocenę stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji nie może więc ograniczyć się do wyłącznie do kontroli pierwszoinstancyjnego orzeczenia lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie. Uprawniony jest także, jeżeli uzna to za konieczne, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Prawidłowo zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. VIII. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że w postępowaniu odwoławczym nie rozpoznano ponownie sprawy w jej w całokształcie. Podkreślić należy w związku z powyższym, co następuje: 1. Przedmiotem sprawy było określenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia na podstawie art.72 ust.2 pkt 1 i następnych ustawy środowiskowej, w związku z faktem, że przedsięwzięcie należy do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. 2. Na potrzeby postępowania administracyjnego został sporządzony raport oddziaływania inwestycji na środowisko. 3. Planowane przedsięwzięcie polega na wybudowaniu infrastruktury służącą składowaniu azbestu na już funkcjonującym składowisku odpadów. 4. Opady azbestowe postrzega się powszechnie jako odpady szczególnie toksyczne, rakotwórcze, stanowiące wyjątkowe zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. 5. Wskazana wyżej okoliczność nakładała na organy orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach obowiązek dochowania należytej staranności zarówno w ustaleniu wpływu przedsięwzięcia na środowisko, jak i w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, w szczególności w celu rozwiania obaw stron odnośnie szkodliwości inwestycji. Zasadnicze znaczenie w tym kontekście ma obowiązek odniesienia się organów do zastrzeżeń formułowanych przez strony w toku postępowania. 6. Skarżący posiadają nieruchomości rolne sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe skarżący formułowali zastrzeżenia co do niewystarczającego ich zdaniem zabezpieczenia ich mienia, a także zdrowia i życia przed szkodliwym wpływem inwestycji. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem skarżący podnosili różnego rodzaju kwestie szczegółowe, związane ze swoimi obawami. 7. SKO nie odniosło się do tych zarzutów w sposób odpowiednio wnikliwy, redagując zaskarżoną decyzję w sposób bardzo skrótowy, zarówno w jej części historycznej, relacjonującej przebieg sprawy (brak szczegółowego przedstawienia zarzutów odwołań), jak i rozstrzygającej (niecałej półtorej strony rozważań). 8. W decyzji odwoławczej nie zanalizowano ustaleń raportu w szczególności w odniesieniu do zagadnień będących przedmiotem odwołań. 9. Takie okoliczności sprawy jak podkreślone przez SKO w szczególności: (-) spełnienie przez Wójta wszystkich wymagań związanych z informowaniem stron postępowania o jego przebiegu, (-) uzyskanie przez Wójta stosownych opinii i uzgodnień, (-) zgodność inwestycji z planem miejscowym, (-) sporządzenie raportu i charakterystyki przedsięwzięcia, nie przesądzają automatycznie o prawidłowości rozstrzygnięcia Wójta. 10. Nie można uznać za dowód ponownego rozpatrzenia przez SKO sprawy - zawartych w decyzji stwierdzeń, że: 1) decyzja Wójta jest bardzo obszerna i szczegółowo uzasadniona, zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art.82 ust.1 ustawy środowiskowej, a charakterystyka przedsięwzięcia stanowi, zgodnie z wymogami art.85 ust.3 ustawy środowiskowej, załącznik do decyzji, sprawie niniejszej, 2) w ocenie Kolegium nie występuje żadna istotna okoliczność, mogąca być podstawą do nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosku inwestora z dnia [...] września 2010 r. i aby odmówić wydania postulowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Twierdzenia te, w świetle wspomnianych wyżej braków w zakresie przeprowadzenia oceny materiału dowodowego sprawy, uznać należy za nieudokumentowane. 11. Z uwagi na te uchybienia, stanowiące naruszenie wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, decyzję SKO należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, SKO ponownie rozpozna odwołania skarżących wniesione od decyzji Wójta, z uwzględnieniem zaleceń wskazanych powyżej. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c art 152 i art 200 p.p.s.a.