II OSK 1370/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1681/21 w sprawie ze skargi O.D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr RdU-372-1/S/20 w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2022 r., IV SA/Wa 1681/21 oddalił skargę O.D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców (dalej: RdSU) z 23 sierpnia 2021 r., nr RdU-372-1/S/20 w przedmiocie odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego 22 maja 2019 r. przez O.D., obywatela Gwinei, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: SUdSC) decyzją z 11 września 2020 r. nr DPU.420.697.2019, działając na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1666 ze zm.), dalej: u.u.c.o., odmówił ww. cudzoziemcowi nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej. W toku postępowania odwoławczego RdSU decyzją z 23 sierpnia 2021 r. utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca nie wykazał faktów lub okoliczności, które można byłoby zakwalifikować jako indywidualne prześladowanie z powodu rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej. Materiał dowodowy nie potwierdza, by władze państwowe represjonowały cudzoziemca lub podejmowały inne, wymierzone bezpośrednio w niego szykany z przywołanych wyżej powodów. Nie wskazuje on również, by w razie powrotu cudzoziemca do kraju pochodzenia występowały dla strony zagrożenia wymienione w art. 15 u.u.c.o. O.D. złożył skargę na powyższą decyzję RdSU, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę RdSU wniosła o jej oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja RdSU odpowiada prawu. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy obu instancji słusznie uznały, iż powody podane przez skarżącego we wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i późniejszych wyjaśnieniach nie wskazują w sposób wiarygodny, aby w jego indywidualnym przypadku istniało realne zagrożenie prześladowaniem z powodów wskazanych w u.u.c.o. Sąd podkreślił, że nadanie statusu uchodźcy nie następuje ze względu na warunki życia, sytuację osobistą cudzoziemca, ani stan przestrzegania praw człowieka w kraju pochodzenia, lecz z uwagi na istniejącą, uzasadnioną obawę prześladowania osoby ubiegającej się o status uchodźcy. Jedynym podłożem prześladowań może być: rasa, religia, narodowość, przynależność do określonej grupy społecznej, czy też posiadane przekonania polityczne osoby wnioskującej o przyznanie ochrony. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły, dlaczego cudzoziemiec nie spełnia przesłanek do przyznania mu statusu uchodźcy. W ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należy również orzeczenie w zakresie odmowy udzielenia skarżącemu ochrony uzupełniającej. Sąd I instancji za słuszne uznał przyjęcie przez organy, że w sytuacji skarżącego i jego bliskich nie został naruszony art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), dalej: EKPC. Należało podzielić pogląd organu, że powrót do kraju pochodzenia skarżącego i jego rodziny mógłby zostać uznany za nieludzkie traktowanie niezgodne z EKPC jedynie w sytuacji, gdyby poziom traktowania, o którym mowa w tym przepisie, osiągnął minimalny poziom dolegliwości, określony na podstawie indywidualnych okoliczności danej sprawy. Zagrożenie traktowaniem niezgodnym z art. 3 EKPC musi być też rzeczywiste, przewidywalne i osobiste (ściśle związane z daną osobą), stąd też wymagane jest przedstawienie przez cudzoziemca szczegółowych okoliczności, które stawiałyby go osobiście w sytuacji zagrożenia nieludzkim traktowaniem. Takie szczególne okoliczności mogą być przestawione przez przykłady wcześniejszego takiego traktowania czy też uzyskanie już ochrony międzynarodowej w innym państwie. Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że brak dowodów potwierdzających, że skarżący był przedmiotem takiego traktowania. Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy przeanalizowały sytuację w kraju pochodzenia skarżącego na potrzeby postępowania, opierając się m.in. na opracowaniach Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC (WIKT). Sąd I instancji nie stwierdził również wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O.D. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu drugiej instancji, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia poszczególnych przepisów; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wskutek oddalenia skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, co nastąpiło z uwagi na ograniczenie się przez organ II instancji do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ I instancji, co spowodowało, że złożenie środka odwoławczego było iluzoryczne, albowiem organ z góry przekreślił możliwość pozytywnego rozpoznania odwołania; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo niedostrzeżenia licznych uchybień organu, m.in. wydania decyzji niezawierającej wszystkich elementów koniecznych, a w szczególności braku odniesienia się do konkretnie sformułowanych zarzutów podniesionych w odwołaniu; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo niedostrzeżenia licznych uchybień organu polegających na: a) braku dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że wniosek skarżącego jest niezasadny, b) dowolnej a nie swobodnej ocenie zebranego materiału w sprawie, c) braku odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, d) braku przesłuchania żony skarżącego, e) braku przesłuchania skarżącego ponownie celem wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie; 5) art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 20 ust. 1 pkt 1 u.u.c.o. poprzez błędne ustalenie, że istnieją podstawy do odmowy przyznania skarżącemu statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej w sytuacji, gdy z zeznań skarżącego wynika, że ma on uzasadnione obawy przed prześladowaniami w kraju pochodzenia i nie może on skorzystać z ochrony tego kraju, co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku skarżącego, a w szczególności wynika to z faktu, że skarżący jest prześladowany; 6) art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 2 u.u.c.o. poprzez nieprzyznanie skarżącemu statusu uchodźcy, pomimo spełnienia przez niego ustawowych przesłanek polegających na tym, że ma on uzasadnioną obawę przed prześladowaniami w kraju pochodzenia i nie może on skorzystać z ochrony tego kraju, a w szczególności, że jest prześladowany; 7) art. 15 w zw. z art. 47 u.u.c.o. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie zasługuje na udzielenie ochrony uzupełniającej, mimo że wykazał on, iż istnieje ryzyko prześladowań ze strony władz, albowiem jest on prześladowany; 8) art. 3 i art. 8 EKPC poprzez stwierdzenie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające udzielenie mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych, co jest wynikiem nierozważania, iż z uwagi na negatywne, traumatyczne doświadczenia z kraju pochodzenia sam powrót do niego, wobec przeżyć i wspomnień, które są związane z tym krajem, stanowi naruszenie ww. przepisów EKPC. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i w następstwie uwzględnienia skargi uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowanie, a także zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów udzielonej pomocy prawnej, oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Zasadnie w skardze kasacyjnej został podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to należy podzielić zastrzeżenia skarżącego w zakresie, w jakim wskazał on, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli sądowej decyzji RdSU w sposób, który potwierdzałby, iż oceną Sądu objęte zostałyby wszystkie istotne aspekty rozpatrzonej przez organ sprawy, w tym podniesione przez stronę zarzuty mające podważyć legalność zaskarżonej decyzji z 23 sierpnia 2021 r. Jeżeli strona w toku postępowania administracyjnego dowodzi zasadności swojego żądania, wspierając je określonymi argumentami prawnymi, a następnie wadliwość działania organu uzasadnia konkretnymi racjami, to nie powinno budzić wątpliwości, że sąd powinien uczynić je przedmiotem swojej oceny, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które na gruncie art. 141 § 3 p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z treści uzasadnienia wyroku powinno bowiem wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym. W rozpatrywanej sprawie stan sprawy ukształtowany decyzjami SUdSC z 11 września 2020 r. i RdSU z 23 sierpnia 2021 r. mógł zostać przedstawiony w uzasadnieniu wyroku w sposób skrótowy, tym niemniej ten element uzasadnienia powinien zawierać w sobie co najmniej ogólne nawiązanie do tych kwestii, które decydowały o kierunku podjętego rozstrzygnięcia i przyznać należało im kluczowe znaczenie procesowe, albowiem stanowią one kontekst dokonywanego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego orzeczenia. Sąd I instancji tymczasem nie tylko w sposób zdawkowy odniósł się w sporządzonym uzasadnieniu do konkretnych powodów wystąpienia przez skarżącego o nadanie statusu uchodźcy, ale co istotniejsze, hasłowo zrelacjonował stanowisko zajęte w sprawie tak przez organ I instancji, jaki i RdSU, sprowadzając jego przedstawienie w istocie do ogólnej konkluzji, że cudzoziemiec, według orzekających organów, nie spełnia warunków wynikających z art. 13 i art. 15 u.u.c.o., by nadać mu status uchodźcy lub objąć go ochroną uzupełniającą. Twierdzenie, że cudzoziemiec w toku postępowania nie wskazywał, "aby w trakcie przebywania w Polsce prowadził w jakimkolwiek zakresie działalność polityczną, poza wskazaną konferencją w 2016 r." w świetle przedstawionych przez RdSU powodów negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego o objęcie go ochroną międzynarodową trudno uznać za uwagę mającą znaczenie dla oceny spełnienia przez Sąd wymagania wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy objętej skargą, tym bardziej, gdy przywołana wypowiedź została zrelacjonowana bez należytego jej wyjaśnienia, czym jest "wskazana konferencja w 2016 r." Z akt kontrolowanej sprawy nie wynika, by cudzoziemiec przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed opuszczeniem Gwinei, co nastąpiło 6 grudnia 2018 r. Jakkolwiek okoliczności wyjazdu z kraju pochodzenia powiązane były z deklarowanym reprezentowaniem przez skarżącego organizacji [...] na konferencji [...] w [...] ([...]), tym niemniej odbywała się ona nie w 2016 r., ale w 2018 r. Zauważyć równocześnie trzeba, że sprowadzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów podniesionych w skardze do wskazania, że "skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o wstrzymanie jej wykonania, bowiem jej wykonanie mogłoby skutkować poważnymi i trudnymi do odwrócenia konsekwencjami dla jego zdrowia i życia", co prawda odpowiada skąpej treści skargi (pismo z 6 października 2021 r., k. 2-3 akt), abstrahuje jednak od faktu, że ustanowiony dla skarżącego postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. pełnomocnik z urzędu, uzupełniając skargę, w piśmie z 7 marca 2022 r. (k. 36-37 akt) skonkretyzował stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty i je szczegółowo uzasadnił, co uszło jednakże uwadze Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazuje również uznać, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w kontrolowanej sprawie w sposób odpowiadający funkcji art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego stwierdził, że przyczyny odmowy nadania statusu uchodźcy oraz udzielenia ochrony uzupełniającej przyjęte przez RdSU traktować trzeba jako odpowiadające prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę (art. 151 p.p.s.a.) składa się zasadniczo wyłącznie z przywołania treści podlegających zastosowaniu w sprawie art. 13 ust. 1 i art. 15 u.u.c.o., wyjaśnienia znaczenia tychże przepisów i zamieszczeniu ogólnikowych twierdzeń, które, poza wymienieniem wykorzystanych przez organy dwóch opracowań WIKP, nie zawierają jakiegokolwiek rzeczywistego nawiązania do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w szczególności wyjaśnienia najbardziej istotnej dla wyniku sprawy kwestii, tj. z jakich powodów przedstawiane przez cudzoziemca powody żywionej obawy przed prześladowaniem w Gwinei powinny być traktowane jako niewiarygodne. Przypomnieć trzeba, że organy orzekające w sprawie przyjęły, iż cudzoziemiec obawę przed prześladowaniem w kraju pochodzenia powiązał z ujawnieniem danych osoby, która pomogła mu podczas demonstracji politycznych odbywających się w 2009 r., niemniej zadeklarowany przez cudzoziemca powód opuszczenia Gwinei uznać należy za świadomie stworzony na potrzeby postępowania. Zeznania cudzoziemca, w tym te, które odnosiły się do poszukiwania go przez "wojsko", według organu pozostawać miały bowiem nieścisłe, rozbieżne, a w konsekwencji ocenić je należało jako całkowicie niewiarygodne. W takim stanie sprawy i w związku z tego rodzaju konkluzją RdSU dla dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji niezbędna była szczegółowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego w celu określenia, czy organ nie sformułował jej z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Treść zaskarżonego wyroku nie potwierdza, by taką analizę Sąd I instancji przeprowadził, ponieważ wniosek, że ocenie organu nie można zarzucić dowolności, nie został w jakikolwiek sposób merytorycznie przez Sąd uzasadniony. Zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku wypowiedź Sądu I instancji odnośnie do nienaruszenia w sprawie przez organy art. 3 EKPC dodatkowo trudno określić jako powiązaną w wymagany sposób z sytuacją skarżącego, jeżeli Sąd jej przedmiotem uczynił "powrót do kraju pochodzenia skarżącego i jego rodziny" w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niesporny charakter miało ustalenia, że cudzoziemiec wyjechał z Gwinei sam i swoim wnioskiem nie zostali objęcie żadni jego "bliscy", do których sytuacji nawiązywała zbliżona uwaga Sądu. Ogólnikowe wyjaśnienia eksponujące, że zagrożenie niezgodnym z art. 3 EKPC traktowaniem może być dowodzone przykładami wcześniejszego takiego traktowania cudzoziemca czy też uzyskaniem już ochrony międzynarodowej w innym państwie, całkowicie rozmijają się ponadto z istotą problemu zaistniałego w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji zobowiązany był zweryfikować w zaznaczonym zakresie prawidłowość stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji RdSU, a to stanowisko w odniesieniu do art. 3 EKPC nie zostało sformułowane w sposób abstrakcyjny, ale pozostawało w bezpośrednim związku ze stanem zdrowia cudzoziemca i zarzutem pozbawienia go w Gwinei, w razie powrotu do tego państwa, wymaganej opieki zdrowotnej. RdSU przyjęła, że fakt, iż cudzoziemiec cierpiący na poważną chorobę nie może na mocy art. 3 EKPC, stosownie do wykładni tego przepisu nadanej przez ETPC, w bardzo wyjątkowych przypadkach zostać wydalony do państwa, w którym brak jest odpowiedniego leczenia, nie oznacza jeszcze, że cudzoziemcowi temu można przyznać status osoby kwalifikującej się do ochrony uzupełniającej (wyrok TSUE z 18 grudnia 2014 r., M’Bodj, C-542/13, ECLI:EU:C:2014:2452). Zawarcie w wyroku przez Sąd oceny, zgodnie z którą powrót do kraju pochodzenia skarżącego (i jego rodziny) mógłby zostać uznany za nieludzkie traktowanie niezgodne z art. 3 EKPC jedynie w sytuacji, gdyby poziom traktowania, o którym mowa w tym przepisie, osiągnął minimalny poziom dolegliwości, w tych warunkach potraktować trzeba jako wypowiedź sformułowaną bez związku ze stanem faktycznym, który należało przyjąć za podstawę orzekania. O ile wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez RdSU, że SUdSC szczegółowo odniósł się do sytuacji panującej w "Federacji Rosyjskiej", wskazując opracowania, na których oparł rozstrzygnięcie, uznać powinno się za nieścisłość nie rzutującą na wynik sprawy, o tyle wskazane nieprawidłowości dotyczące konstrukcji uzasadnienia orzeczenia ze względu na swój charakter nie mogły zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenione podobnie. Z tego powodu konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.