II SA/Rz 901/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. B. i H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia przedscaleniowych granic między działkami - skargę oddala - UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P. B. i H. B. - następców prawnych T. B. jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dalej "WINGiK", z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia przedscaleniowych granic między działkami. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że pismem z 8 lipca 2019 r. T. B. reprezentowany przez J. L. zwrócił się do WINGiK ze skargą brak działań Starosty, dalej "Starosta", w zakresie nieutrwalenia na gruncie zmian dokonanych decyzją Wojewody z [...] lipca 1974 r. Nr [...] (będącą następstwem rozstrzygnięcia skarg do projektu scalenia gruntów wsi M.), dotyczących działki nr [...] (obecnie po podziale działka nr [...],[...] i należąca do wnioskodawcy działka nr [...]). W chwili obecnej granica działek utrwalona jest na gruncie zgodnie z pierwotną decyzją komasacyjną w ten sposób, że część należącej do wnioskodawcy działki przynależy do sąsiada. WINGiK pismem z [...] marca 2020 r, przekazał Staroście wskazaną wyżej skargę w trybie art. 233 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k p a "), jako skargę w sprawie indywidualnej z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Starosta postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przywrócenia przedscaleniowych granic między działkami zagrodowymi ob. J. B., K. S. i J. W. na podstawie decyzji Wojewody z [...] lipca 1974 r. nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M., gmina [...] oraz utrwalenia dokonanych zmian na gruncie". W uzasadnieniu postanowienia podał, że dokonanie stabilizacji punktów granicznych nie należy do kompetencji Starosty i nie wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, natomiast stanowi pracę geodezyjną, którą mogą wykonać podmioty, określone w art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 2052 ze zm., dalej "Pgik"), tj. przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne - samodzielnie lub pod kierownictwem osoby legitymującej się uprawnieniami zawodowymi do wykonania samodzielnych w dziedzinie geodezji i kartografii, a także osoby wykonujące funkcję m.in. biegłego sądowego i posiadającego ww. uprawnienia. W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie T. B. wyjaśnił, że jego skarga dotyczy decyzji Wojewody z 31 lipca 194 r. nakładającej na ten organ obowiązek utrwalenia wymienionych ust II pkt 14 decyzji zmian na gruncie, wprowadzenia tych zmian do operatu technicznego scalenia gruntów w formie wykazu zmian gruntowych i okazania zainteresowanym uczestnikom scalenia z wprowadzeniem ich w posiadanie zmienionych działek na warunkach określonych decyzją, a także sporządzenia z tych czynności dokumentacji formalno - prawnej, na co już wskazywał kilkakrotnie w kilku pismach kierowanych do Organu. Dotychczasowe działanie organu były nieefektywne i pozorne, dlatego zwrócił się ponownie o wykonanie decyzji w całości lub skierowanie sprawy do organów, które spowodują naprawienie krzywdy. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 Pgik, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania, tj. właścicieli nieruchomości, a w przypadku: nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli, innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Po myśli art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 a k.p.a. wprowadza rozróżnienie na dwie grupy przyczyn odmowy wszczęcia postępowania: odnoszące się do strony oraz inne uzasadnione przyczyny. Zatem można stwierdzić, że są to przyczyny podmiotowe i przedmiotowe. Podmiotowe biorą swój początek w podmiocie, który wnosi podanie, natomiast przedmiotowe w jego przedmiocie, zgłoszonym żądaniu, czy też istocie sprawy. Za taką przeszkodę o charakterze przedmiotowym uznać należy sytuację, gdy żądanie w ogóle nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W następstwie skierowanego przez Starostę wezwania z [...] stycznia 2020 r. do jednoznacznego sprecyzowania sprecyzowanie wniosku z 8 lipca 2019 r., wnioskodawca wskazał ponownie, że wniosek dotyczy utrwalenia na gruncie zmian dokonanych w decyzji Wojewody z [...] lipca 1974 r. nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg do projektu scalenia gruntów wsi M., dotyczących działki nr [...], po podziale nr [...],[...],[...]. Z materiału dowodowego wynika, iż Starosta podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a o sposobie jej załatwienia wnioskodawca został poinformowany w pismach z [...] października 2019 r. i [...] lutego 2019 r., a jego stanowisko podtrzymał Organ odwoławczy w piśmie z [...] grudnia 2019 r. W ocenie Organu odwoławczego dokonanie stabilizacji punktów granicznych nie należy do kompetencji organów służby geodezyjnej i kartograficznej (Starosty), nie wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, natomiast stanowi pracę geodezyjną, którą mogą wykonać podmioty, określone w art. 11 Pgik, tj. przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne - samodzielnie lub pod kierownictwem osoby legitymującej się uprawnieniami zawodowymi do wykonania samodzielnych w dziedzinie geodezji i kartografii, a także osoby wykonujące funkcję m.in. biegłego sądowego i posiadającego ww. uprawnienia". Kwestia ta nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie zatem, z powodu zaistnienia jednej z "uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. Organ I instancji zobligowany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego oraz braku jednego z kryteriów wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. tj. konieczności wyjaśnienia takich kwestii postępowania, które miałyby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, WINGiK nie znalazł podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. B. (w miejsce którego po jego śmierci wstąpili jego następcy prawni w osobach Skarżących) podniósł, że wskazane przez WINGiK rozstrzygnięcia organów i sądów nie dotyczyły stabilizacji punktów granicznych w objętej wnioskiem sprawie. Dotyczyły one działki nr [...], tj. drogi graniczącej z działką nr [...], podobnie jak wyrok NSA o sygn. akt I OSK [...]. Decyzja Wojewody nr [...] nie został w całości wykonana, co potwierdził Starosta w piśmie z [...] stycznia 2005 r. nr [...], w którym poinformował, że dokonano wkreśleń na mapie ewidencyjnej. Nigdy nie dokonano stabilizacji punktów granicznych w terenie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINGiK z dnia [...] czerwca 2020 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przywrócenia przedscaleniowych granic między działkami zagrodowymi ob. J. B., K. S. i J. W. na podstawie decyzji nr [...] z 31 lipca 1974 r. Wojewody w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M. gmina [....] oraz utrwalenie dokonanych zmian na gruncie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był m.in. art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne może się toczyć w sprawie administracyjnej, a zatem wówczas, gdy ustawodawca w przepisach materialnego prawa administracyjnego przewidzi podstawy ku temu, by organ administracji publicznej w decyzji administracyjnej skonkretyzował prawa i obowiązki podmiotu stojącego poza jej strukturą. W takim przypadku istnieje droga postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego w sprawie danego rodzaju. Jej brak me zawsze oznacza, że organ administracji publicznej powinien orzec o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku bowiem, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy roszczenia, które powinno być dochodzone w postępowaniu cywilnym, organ administracji publicznej nie orzeka o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a, lecz zwraca wniosek na podstawie art. 66 § 3 i 4 k.p.a. Do odmowy wszczęcia postępowania powinno zatem dojść wtedy, gdy organ administracji publicznej nie dopatrzy się w podaniu cech żądania, które powinien rozpoznać i załatwić przez wydanie decyzji administracyjnej ale nie stwierdzi także, że strona zgłosiła w nim roszczenie cywilne, o którego zasadności powinien orzec sąd powszechny. Mając wiedzę, że wskazany przez żądającego wszczęcia postępowania przepis, z którego wywodzi on swoją legitymację, już nie obowiązuje, organ administracji publicznej powinien ustalić, czy istnieje inna materialna podstawa dla zgłoszonego żądania. Artykuł 61 a k.p.a. jest podstawą orzekania wówczas, gdy żądanie zgłoszone w podaniu dotyczy takich stosunków społecznych, w zakresie których ustawodawca nie stworzył organom administracji podstaw do ingerowania w nie w ogóle, czy choćby do ingerowania w nie przez wydawanie indywidualnych aktów administracyjnych, jakimi są decyzje (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.03.2012 r., VII SA/Wa 2356/11, LEX nr 1139835) – por. Hanna Knysiak – Sudyka – Komentarz do art. 61a, LEX. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarzuty podniesione w skardze dotyczą toczących się uprzednio postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Należy podkreślić, że już w związku z wniesionym przez Panią J. L. pismem z dnia 16.11.2019 r. WINGiK udzielił zainteresowanej wyczerpującej odpowiedzi w tym przedmiocie. WINGiK wskazał, że w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] (obecnie działki nr nr [...],[...],[...]) a działką nr [...] zapadły następujące rozstrzygnięcia: - ostateczna decyzja WINGiK z dnia [...].01.2008 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...].11.2007 r. nr [...]; - prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26.09.2008 r. Sygn. akt II SA/Rz 168/08 oddalający skargę J. B., J. B. i T. B. na decyzję WINGiK z dnia [...].01.2008 r. nr [...]; - prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.07.2011 r. sygn. akt I OSK 945/10 oddalający skargę kasacyjną T. B. od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 26.09.2008 r. Sygn. akt II SA/Rz 168/08. W kwestii zarzutów Pani J. L., dotyczących przebiegu granicy między działką nr [...] (obecnie działki nr nr [...],[...],[...]) a działką nr [...] WINGiK ustalił, że nie były one przedmiotem postępowania administracyjnego. Wobec powyższego organ II instancji pismem z dnia 16.12.2019 r. nr [...] przekazał organowi I instancji ww. skargę Pani J. L. (pismo z dnia 16.11.2019 r.) celem rozpatrzenia ww. zakresie. Starosta pismem z dnia 15.01.2020 r. nr [...] wezwał Panią J. L., występującą jako pełnomocnik Pana T. B. "o jednoznaczne sprecyzowanie wniosku, dotyczącego granic pomiędzy działkami nr [...] a nr [...] (obecnie działki nr nr [...],[...],[...])". W odpowiedzi (pismo z dnia 26.01.2020 r.) zainteresowana wskazała, że już w piśmie z dnia 08.07.2019 r. skierowanym do Starosty określiła swoją prośbę, która dotyczy "utrwalenia na gruncie zmian dokonanych w decyzji Wojewody z dnia 31.07.1974 r. Nr [...] w sprawie rozstrzygnięcia skarg na projekt scalenia gruntów wsi M., dotyczący działki nr [...] po podziale nr nr [...],[...],[...]". Bezspornie Starosta podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy, a o sposobie jej załatwienia J. L. została poinformowana w pismach z dnia 04.10.2019 r. i 18.02.2019 r. Prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że żądanie wniosku obejmujące dokonanie stabilizacji punktów granicznych "nie należy do kompetencji organów służby geodezyjnej i kartograficznej (Starosty), nie wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, natomiast stanowi pracę geodezyjną, którą mogą wykonać podmioty, określone w art. 11 ustawy Pgik, tj. przedsiębiorcy, jednostki organizacyjne - samodzielnie lub pod kierownictwem osoby legitymującej się uprawnieniami zawodowymi do wykonania samodzielnych w dziedzinie geodezji i kartografii, a także osoby wykonujące funkcję m.in. biegłego sądowego i posiadającego ww. uprawnienia". Zgłoszone żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Stąd też legalność wydanych w sprawie postanowień na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Oceniając kontrolowane postanowienia Sąd zauważa, że w treści postanowienia Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. nie dość wyraźnie wskazano, że J. L. działa w imieniu T. B. , jako jego pełnomocnik. Uchybienie to (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.) zostało usunięte w postanowieniu WINKiK z dnia [...] czerwca 2020 r. i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.