I OSK 1670/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 225/11 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu na rzecz Z. P. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 225/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 03 stycznia 2011 r. nr 02/Ol/Kl/2011 w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr 2/POM/2008/10 Dyrektor Aresztu Śledczego w Poznaniu na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej jako "k.p.a."), art. 184 w zw. z art. 171 pkt 2, art. 187, art. 192 pkt 4, art. 268 ust 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79. poz. 523, dalej jako "ustawa") oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. nr 147, poz. 986 - dalej jako "rozporządzenie") odmówił Z. P. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. P., funkcjonariusz służby stałej, w dniu 18 stycznia 2008 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Do wniosku dołączył umowę sprzedaży nieruchomości położonej w Mosinie przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 127/9 o obszarze 948 m², zabudowaną budynkiem mieszkalnym, oraz garażem zawartą w formie aktu notarialnego, Repertorium A Nr 39/2008 z dnia 8 stycznia 2008 r. Organ wskazał, że Z. P. zamieszkiwał pod wyżej wskazanym adresem przed dokonaniem zakupu ww. domu jednorodzinnego. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości była babcia wnioskodawcy P. R. W treści aktu notarialnego, w § 3 myślnik czwarty, zaznaczono, iż wnioskodawca przed dokonaniem zakupu poniósł ze środków własnych nakłady na remont budynku mieszkalnego, garażu oraz ogrodzenia, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, w kwocie 100.000,00 zł, o którą to kwotę, dokonano potrącenia z ceny zakupu nieruchomości. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 268 ust. 2 ustawy wniosek złożony przez skarżącego w dniu 18 stycznia 2008 r. należy rozpatrywać na podstawie obecnie obowiązujących przepisów tj. art. 184 ust. 1 i art. 187 ustawy. Organ odmówił Z. P. przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ze względu na to, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (18 stycznia 2008 r.) posiadał on prawo własności zgodnie z art. 187 pkt 2 ustawy (dom jednorodzinny w miejscowości pobliskiej, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej) oraz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. P. wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji pozytywnej. Na podstawie informacji jaką uzyskał od funkcjonariusza Działu Kwatermistrzowskiego podniósł, iż nie ma znaczenia w jakim czasie zostaje złożony wniosek, tj. przed czy po zawarciu umowy notarialnej kupna domu (mieszkania). Podniósł, iż taki stan rzeczy potwierdziło Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24 czerwca 2003 roku, które to w § 5 ust.3 pkt. 4 nakładało obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem umowy kupna lokalu mieszkalnego sporządzonej w formie aktu notarialnego oraz Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w brzmieniu: "Nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy". W ocenie Z. P. złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego był zgodny z obowiązującą w dniu złożenia wykładnią prawa. Odwołujący wskazał także, że rozpatrując niniejsza sprawę organ naruszył art. 9 k.p.a. i 35 k.p.a. Decyzją z dnia 02 stycznia 2011 r., nr 02/OI/KI/2011 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu na podstawie art. 17 pkt. 3 i 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 170 ust. 1-4, art. 171 pkt 2, art. 184 ust. 1, 187 ustawy o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r., § 2 i 4 rozporządzenia z dnia 29 lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że Dyrektor Aresztu Śledczego w Poznaniu pismem z dnia 22 stycznia 2008 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. poinformował Z. P., że jego wniosek został zarejestrowany jako 18 w kolejności oczekiwania oraz, że zostanie rozpatrzony w miesiącu marcu 2009 r. W roku 2009 i 2010 zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. ponownie był informowany o rozpatrzeniu jego wniosku w późniejszym, oznaczonym terminie. Organ odwoławczy wskazał, że wnioski o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego złożone przed dniem 13 sierpnia 2010 r. i nierozstrzygnięte decyzją ostateczną przed wspomnianym wyżej terminem rozpatrywane są w oparciu o ustawę o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie. Organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej uzależnione jest od posiadania uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, przy rozpatrywaniu wniosków o pomoc finansową przepisy art. 171 i art. 184 ustawy należy stosować łącznie z art. 170 oraz art. 187 ustawy, określającym przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, iż funkcjonariuszowi, który spełnia jakikolwiek z warunków wymienionych w art. 187 ustawy nie tylko nie można przydzielić lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ale także przyznać pomocy finansowej. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z delegacją zawartą w art. 185 ust. 3 ustawy Minister Sprawiedliwości w rozporządzeniu z dnia 29 lipca 2010 r. uregulował szczegółowy tryb postępowania w zakresie przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mówi art. 184 ust. 1 ustawy, uwzględniając rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy oraz jednostki organizacyjne właściwe do wypłaty pomocy finansowej, a także termin i miejsce zwrotu pomocy finansowej. Z. P. złożył wniosek, o przyznanie mu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, czym wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 5 ust. 3 nieaktualnego już rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. U. z 2003 r. Nr 132, poz. 1235 ) i § 2 pkt 3 zastępującego go rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010r. Organ wskazał, iż uchwała z dnia 29 kwietnia 2009 r. NSA w Warszawie sygn. akt OPS 7/08 odnosi się do nieaktualnego stanu prawnego i nie może stanowić wykładni obecnej ustawy, a zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza należy rozpatrywać w oparciu o przepisy art. 170, 187, 171 i 184 ustawy. Organ wskazał, że Z. P. w dniu składania wniosku posiadał prawo własności do zajmowanego domu jednorodzinnego, co potwierdza akt notarialny Rep. A nr 39/2008 z dnia 8 stycznia 2008 r., który zajmował już przed podpisaniem aktu notarialnego, co znajduje także potwierdzenie w treści wniosku z dnia 18 stycznia 2008r., w którym Z. P. oświadczył, że mieszka w lokalu mieszkalnym w Mosinie przy ul. [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że w dniu złożenia wniosku Z. P. posiadał w miejscowości pobliskiej dom jednorodzinny i miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem organu odwoławczego wspomniany wyżej lokal mieszkalny w domu jednorodzinnym odpowiada co najmniej przysługującej funkcjonariuszowi powierzchni mieszkalnej, przez co w przypadku funkcjonariusza spełniona jest okoliczność określona w art. 187 pkt 2 ustawy, co wyklucza przyznanie mu pomocy finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zakwestionował stanowisko organu odwoławczego rozpoznającego jego wniosek w trybie ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. Zdaniem skarżącego tryb postępowania wyznaczony przepisem art. 268 ust. 2 ustawy budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucją. Podniósł, iż złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy finansowej w dacie obowiązywania poprzedniej ustawy o Służbie więziennej z dnia 26 kwietnia 1996r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Skarżący wskazał, iż to przepisy tej ustawy wyznaczały przesłanki materialno-prawne, których spełnienie warunkowało przyznanie pomocy finansowej. Skarżący podniósł także, iż występując z przedmiotowym wnioskiem postąpił zgodnie z obowiązującym wówczas trybem postępowania wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wydanym na podstawie art. 90 ust. 2 poprzedniej ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie skarżącego późniejsze zmiany legislacyjne nie mogą modyfikować jego nabytych uprawnień i nie mogą odnosić się do jego przypadku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę Z. P. uznał za prawidłowe stanowisko organów, iż złożony w dniu 18 stycznia 2008 r. wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, rozpatrywać należy na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że powyższa regulacja narusza jego prawa nabyte. Po pierwsze dlatego, że nie pozbawia ona funkcjonariuszy służby więziennej pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego w razie oczywiście spełnienia przesłanek przewidzianych w ustawie. Po drugie dlatego, że ani ustawa z 1996 r. ani ustawa z dnia 2010 r. i wydane na ich podstawie rozporządzenia nie określały, że wnioski o przyznanie pomocy finansowej będą rozpoznawane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową. Ponadto zgodnie z § 2 ust 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy finansowej następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Oczywistym jest także, że realizacja przedmiotowego uprawnienia zależy także od wysokości posiadanych przez organ na ten cel środków (podobnie w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r.). Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny także zarzut naruszenia przez organy art. 35 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z kolei art. 172 ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się decyzją administracyjną lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 177, uwzględniając następujące okoliczności: 1) brak lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej; 2) przydatność do służby, kwalifikacje zawodowe oraz staż służby w Służbie Więziennej; 3) przeniesienie z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości, niebędącej miejscowością pobliską; 4) zajmowanie kwatery tymczasowej w budynku jednostki organizacyjnej przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie zamkniętym. Sąd pierwszej instancji przytoczył także treść art. 187 ustawy i wskazał, że organ winien zbadać, czy ubiegającemu się o pomoc przysługiwało prawo do lokalu mieszkalnego i czy było ono zrealizowane w jakiejkolwiek formie. Sąd pierwszej instancji zwrócił także uwagę, że z art. 85 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. wynikało, iż podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w służbie stałej w uzyskaniu mieszkania był przydział w drodze decyzji administracyjnej z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 tej ustawy. Natomiast z wykładni przepisu art. 90 ust. 1 w powiązaniu z art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy wynika, że dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano w grę mogły wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej stanowił art. 90 ust. ustawy. W ustawie o Służbie Więziennej z dnia 9 kwietnia 2010 r. wprowadzono nowe uregulowanie dotyczące przyznania prawa do lokalu. Zgodnie z art. 171 ustawy prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się przez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zwanej dalej "pomocą finansową". Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. podjętej na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/08, LEX nr 533391 ) Sąd stwierdził, że " 1. Nabycie domu (lokalu) przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). 2. Trudno mówić o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych na przykład w sytuacji nabycia domu w budowie czy w stanie surowym. 3. Wykładnia celowościowa przepisów rozdziału 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w przypadkach takich jak: umowa najmu, współwłasność lokalu lub domu, ale przy usprawiedliwionej niemożności zamieszkania w nim -funkcjonariusz Służby Więziennej nie powinien być pozbawiony prawa do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy." Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższa uchwała zachowała aktualność i w obecnym stanie prawnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny i uzasadniły swoje stanowiska w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów, że skarżący w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a tym samym niemożliwym było przyznanie mu lokalu zgodnie z art. 187 pkt 2 ustawy na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej i § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. P. reprezentowany przez radcę prawnego M. B. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię art. 184 ust. 1 w zw. z art. 187 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. o Służbie Więziennej i uznanie, iż skarżący nie spełnia warunków do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z uwagi na błędne ustalenie, iż skarżący posiadał w miejscowości pobliskiej w odniesieniu do miejscowości pełnienia służby dom jednorodzinny bądź lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadającą co najmniej przysługującej mu powierzchni; - § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 29 lipca 2010r. oraz analogicznego do niego uregulowania § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w poprzez uznanie, iż przedłożenie do wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego umowy nabycia nieruchomości w formie aktu notarialnego z datą poprzedzającą dzień złożenia wniosku potwierdza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego, - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z uregulowaniem proceduralnym art. 268 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010r. poprzez zastosowanie dla oceny merytorycznej złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie pomocy uregulowania art. 184 oraz 187 ustawy dnia 9 kwietnia 2010r. zamiast uregulowań art. 90 i 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. mimo, iż wnioskodawca spełniał w chwili składania przedmiotowego wniosku wszystkie zasadnicze przesłanki nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego, a przyznanie prawa do wnioskowanej pomocy wymagało jedynie zrealizowania przez organ decyzyjny jedynie ostatniego etapu decydującego o definitywnym przejściu prawa na oczekującego, czym naruszona została zasada ochrony praw nabytych skarżącego, oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a."), poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi strony w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Poznaniu została wydana z naruszeniem: - art. 36 k.p.a., poprzez niewystosowanie przez organ I instancji zawiadomień o przesunięciu terminu załatwienia sprawy w formie postanowienia; - art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez pominięcie w ustaleniach faktycznych znaczenia zawartej przez wnioskodawcę umowy kredytu bankowego hipotecznego z którego środków częściowo sfinansowano nabycie nieruchomości, poniesionych przez niego nakładów na nieruchomość przed dniem jej nabycia, stanu technicznego wskazanej nieruchomości przed dokonanymi przez Skarżącego nakładami oraz w dniu nabycia oraz formy korzystania przez Skarżącego z domu znajdującego się w Mosinie przy ul. [...] przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, - art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia odmowy wiarygodności i mocy dowodowej zapisów umowy nabycia nieruchomości przez skarżącego w zakresie obejmującym poniesione przez niego wspólnie z małżonką nakładów na nieruchomość oraz finansowania nabycia ze środków kredytu bankowego, wobec czego wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpatrzenia prawidłowego wniosku w złożonego w dniu 18 stycznia 2008r. Skarżący uzyskał 4 pisma informujące go o braku środków finansowych na realizację wniosków co uzasadniało każdorazowo wyznaczenie kolejnego terminu rozpatrywania wniosku (odpowiednio na marzec 2009r. - dwukrotnie, marzec 2010r. oraz marzec 2011r.). Pełnomocnik skarżącego podniósł możliwość świadomego działania organu I instancji zmierzającego do wydania decyzji zgodnie z bardziej rygorystycznymi uregulowaniami nowej ustawy w tym zakresie. Sytuacja ta zdaniem skarżącego stanowi naruszenie zaufania obywateli do państwa przez co kwalifikować należy ją jako złamanie zasady ochrony praw nabytych - w tym przypadku ekspektatywy dotyczącej pomocy finansowej na nabycie lokalu mieszkalnego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż możliwym było załatwienie przedmiotowej sprawy znacznie wcześniej - jeśli zdaniem organu, wnioskodawca nie spełniał warunków do otrzymania pomocy (decyzja odmowna), bądź też wydanie decyzji pozytywnej na podstawie dotychczasowych uregulowań przy jednoczesnym uzależnieniu realizacji wynikającego z tegoż aktu uprawnienia od posiadanych przez organ środków celowych. Drugie z wskazanych rozwiązań nie stałoby w sprzeczności z powoływanym przez Sąd uregulowaniem § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego uregulowanie zawarte w art. 268 ust. 1 nowej ustawy ma charakter normy proceduralnej, a zatem nie powinno mieć zastosowania dla merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku. Zatem w przypadku złożenia kompletu wymaganych dokumentów w czasie rządów poprzedniej ustawy, ocena merytoryczna w tym zakresie winna nastąpić według dawnych zasad w tym zakresie. Wobec czego zasadnym byłoby zastosowanie art. 90 i 91 i nast. ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że skarżący kierując wniosek o przyznanie pomocy finansowej załączając opisaną umowę sprzedaży nieruchomości zawartą w formie aktu notarialnego działał nie tylko w wypełnieniu wymogów formalnych, ale także w zaufaniu do organów administracji. Zdaniem pełnomocnika sytuacji skarżącego nie zmieniło także wejście w życie nowej ustawy o Służbie Więziennej, co wiązało się z wydaniem nowego rozporządzenia z dnia 29 lipca 2010r., gdzie w § 2 ust. 3 wskazano także w formie otwartego katalogu, dokumenty stanowiące załącznik do wniosku o przyznanie pomocy finansowej, które potwierdzać mają fakt ubiegania się funkcjonariusza o lokal mieszkalny lub dom w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wobec tak przedstawionego stanu prawnego, za słuszne uznać należy także na gruncie nowych uregulowań załączenie do wniosku o udzielenie pomocy finansowej umowy sprzedaży nieruchomości w formie lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego słusznym zatem, także na gruncie nowych uregulowań było złożenie jako załącznika umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z umową kredytu bankowego na cele mieszkaniowe. W dalszej części skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno poprzednia jak i nowa ustawa o Służbie Więziennej, nie precyzują kwestii terminu, w którym funkcjonariusz winien złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej. Art. 184 nowej ustawy wskazuje jedynie, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej który spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa. A więc wniosek można złożyć nie tylko przed nabyciem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) ale także po tym zdarzeniu, jak miało to miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącego przyznana pomoc finansowa ma na celu ułatwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy w służbie stałej i ich rodzin objawiającego się w zmniejszeniu obciążenia finansowego związanego z nabyciem nieruchomości w miejscowości w której funkcjonariusz pełni na stałe służbę lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem skarżącego, pierwszorzędne znaczenie dla rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy finansowej winien mieć związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy ponoszeniem nakładów na nieruchomość i zawarciem umowy kredytu hipotecznego bankowego a nabyciem nieruchomości, a nie jak miało to miejsce w niniejszej sprawie skupienie się na chronologii wydarzeń prowadzącej do wniosku, iż sfinansowanie zakupu nieruchomości z środków kredytu uznać należy za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, co w efekcie dyskwalifikowało wniosek o przyznanie pomocy. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, iż jako bezpodstawne uznać należy także twierdzenie, iż skoro Skarżący zamieszkiwał wcześniej w nabytej nieruchomości stanowiącej pierwotnie własność jego ciotki - Pani P. R., to tym samym wypełnił on znamiona przesłanki opisanej w art. 187 pkt 2 nowej ustawy o Służbie Więziennej. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z omawianym uregulowaniem nie przydziela się pomocy finansowej funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno - pensjonatowego albo lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Organ I instancji nie wykazał w swej decyzji charakteru i zakresu posiadania wnioskodawcy w odniesieniu do nieruchomości położonej w Mosinie przy ul. [...]. W ocenie strony skarżącej, w przypadku gdy wnioskodawca nie posiada całości domu jednorodzinnego czy też lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, nie wypełnia przesłanki negatywnej opisanej w art. 187 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Użyczenie części nieruchomości budynkowej, w której brak wyodrębnionych lokali mieszkaniowych przez ciotkę skarżącego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie może być traktowane jako okoliczność dyskredytująca wnioskodawcę. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż decyzje organów, jak i orzeczenie Sądu opierające się na wskazanej podstawie prawnej nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Powyższe wywody wskazują zdaniem strony skarżącej na uchybienia nie tylko na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji ale także w czasie badania niniejszej sprawy przez organ II instancji jak i Sąd. W ocenie pełnomocnika skarżącego w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie mają kwestie związane z częściowym finansowaniem przez skarżącego nabycia opisanej w akcie notarialnym z dnia 18 stycznia 2008r. nieruchomości oraz poniesionych przez wnioskodawcę nakładów związanych z poprawą jej stanu. W toku postępowania administracyjnego nie zbadano także stanu pierwotnego nabytej nieruchomości, zakresu poczynionych przez stronę nakładów i ich efektu oraz koniecznych do dokonania dalszych nakładów na nabytą nieruchomość. Pominięta została także kwestia zakresu korzystania przez skarżącego z wskazanej nieruchomości przed dniem jej nabycia i relacji łączących go z dotychczasową właścicielką - okoliczności kardynalnie istotne dla oceny zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Jednocześnie niesłusznie, niejako pewnik przyjęto, iż skoro doszło do przejścia prawa własności nieruchomości przy ul. [...] w Mosinie, potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny zostały w pełni zaspokojone, a zatem wnioskowana pomoc finansowa nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie pełnomocnik organu w niniejszej sprawie nie zachodzi zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów proceduralnych i prawa materialnego, a organy administracji jak i Sąd pierwszej instancji właściwie ocenili stan faktyczny, jak też dokonali właściwej wykładni przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku wystąpiły. Zgodnie bowiem z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi w przypadku niedopuszczalności drogi sądowej. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w przypadku spraw wyłączonych z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.) oraz spraw objętych właściwością sądów powszechnych (vide: R. Hauser i M. Wierzbowski "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011, str. 312; A. Kabat Komentarz do art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – LEX 2011, oraz J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" 2004 r. str. 115). Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy należy stwierdzić, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniowym (Rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") w sposób wyraźny ustawodawca wskazał rodzaje spraw, które załatwiane będą w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego ( art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej ( art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej, w tym m. in. prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 184), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego" wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). W ustępie 2 zaś w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Przy tym – jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy - w jej przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. W wyżej wskazanych przy tym przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej zaś ewentualny spór, dotyczący tego rodzaju roszczenia winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm RP VI kadencji nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej, jednoinstancyjnej a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Takie stanowisko zajął także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1150/11 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia też wymaga, że bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej został zawarty zapis, iż "wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy. Decyzja określa wysokość rat i terminy ich wypłaty". Akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 169 ze zm.), które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie był wiążący dla Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte na przepisie art. 203 ust. 1 p.p.s.a., gdyż wniesienie do sądu administracyjnego skargi, która była niedopuszczalna, nastąpiło na skutek wadliwego pouczenia strony przez organ.