I OSK 1707/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 769/10 w sprawie ze skargi E. M., R. R. i P. R. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o udostępnienie danych osobowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. Ponadto odrzucił skargę E. M. i P. R. na wspomniane postanowienie (sygn. akt II SA/Wa 769/10). Z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wynika, że R. R. zwrócił się do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych ze skargą dotyczącą udostępnienia jego danych osobowych przez adwokat M. W. osobom trzecim, tj. P,. R., E. M. i A. H. Organ pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. poinformował R. R. o przysługującym mu prawie wglądu do akt sprawy oraz możliwości sporządzania notatek i odpisów, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W odpowiedzi na powyższe, skarżący pismem z dnia 31 grudnia 2008 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o przesłanie na jego adres kserokopii wyjaśnień złożonych przez adwokat M. W. oraz załączonych do tych wyjaśnień ewentualnych dokumentów. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że z uwagi na odległość między jego miejscem zamieszkania, a siedzibą organu nie ma możliwości spełnienia w inny sposób swojego prawa do przeglądania akt. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. odmówił uwzględnienia wniosku R. R. Następnie po rozpatrzeniu zażalenia R. R. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że czym innym jest realizacja prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy, uregulowanego w art. 73 § 1 k.p.a., a czym innym uwierzytelnianie odpisów dokumentów na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że art. 73 § 1 k.p.a. dotyczy fizycznego przeglądania akt sprawy, a przepis art. 73 § 2 k.p.a. służy utrwaleniu w formie dokumentu informacji wynikających z akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 475/09 oddalił skargę R. R. stwierdzając, że art. 73 § 1 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona, w celu zapoznania się z nimi. Dokonując wykładni art. 73 § 2 k.p.a., stwierdził, że przepis ten dotyczy wydania, a nie przesłania odpisów z akt sprawy. Ponadto podał, iż skarżący nie powołał się na interes prawny, uzasadniający wydanie uwierzytelnionych odpisów. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez R. R., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 693/10 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu stwierdził, że co do zasady Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza, że na organie spoczywa obowiązek przesłania akt sprawy do miejscowości, w której mieszka strona, aby strona tam mogła się z nimi zapoznać. Nie oznacza to jednak, że nie mogą zaistnieć sytuacje wyjątkowe, które poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z aktami postępowania, ograniczą jej czynny udział w postępowaniu. Zdaniem NSA Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 73 § 2 k.p.a., nie rozważył, czy R. R. wykazał, że jego żądanie wydania uwierzytelnionego odpisu jest uzasadnione ważnym interesem. Taki interes można upatrywać w toczącym się postępowaniu głównym (dotyczącym naruszenia ustawy o ochronie danych przez adwokat M. W.). W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji winien rozważyć, czy istnieją możliwości po stronie GIODO udzielenia skarżącemu pomocy prawnej, o której mowa w art. 52 k.p.a., poprzez udostępnienie mu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego. Nadto stwierdził, że Sąd winien zbadać legitymację skargową skarżących E. M. i P. R., mając na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie GIODO (wydane w postępowaniu incydentalnym), w którym organ odmówił uwzględnienia wniosku R. R. w przedmiocie udostępnienia i wydania odpisów z akt sprawy z jego skargi, dotyczącej udostępnienia jego danych osobowych. Badając legitymację skargową skarżących E. M. i P. R., Sąd winien zatem wykazać, czy i jakie prawa i obowiązki tych skarżących zostały naruszone zaskarżonym postanowieniem i czy są one wspólne dla wszystkich skarżących. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie we wspomnianym na wstępie wyroku uwzględnił skargę R. R., natomiast skargę E. M. i P. R. odrzucił. Uzasadnienie wyroku Sąd I instancji rozpoczął od podkreślenia, że zgodnie z art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm., dalej jako: p.p.s.a.), jest związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. W dalszej kolejności odniósł się do kwestii związanej z legitymacją procesową E. M. i P. R., stwierdzając, że nie przysługuje im przymiot strony, ponieważ nie mają interesu prawnego w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem wydanego przez GIODO incydentalnego postanowienia w sprawie odmowy udostępnienia R. R. określonych dokumentów. Postanowienie to w żaden sposób nie dotyka, ani nie reguluje praw wyżej wymienionych osób. Przechodząc do kwestii dotyczących skargi R. R., w kontekście wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. WSA w Warszawie wskazał na treść art. 52 k.p.a. normującego instytucję pomocy prawnej. Sąd I instancji uznał, że z uwagi na odległość siedziby organu od miejsca zamieszkania skarżącego R. R., jego wiek i stan zdrowia, organ winien był rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 52 k.p.a. (czego nie uczynił). Uzasadniając swoje stanowisko WSA w Warszawie powołał się na wyrok NSA z 14 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 20/07 (publ. Lex nr 437527), w którym Sąd stwierdził, iż żądania strony, określone w przepisie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej – prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52) w obecności pracownika organu. Zdaniem Sądu I instancji zaniechanie zastosowania art. 52 k.p.a., przekładające się na niemożność zapoznania się skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie m.in. słuszny interes obywatela. Stosownie zaś do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. WSA w Warszawie uznał, że powołane zasady zostały naruszone przez organ. W wytycznych dla organu Sąd I instancji podał, że organ powinien rozważyć i ocenić, czy istnieją możliwości po stronie GIODO udzielenia skarżącemu pomocy prawnej, o której mowa w art. 52 k.p.a., poprzez udostępnienie mu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego. Od powyższego wyroku, w części uchylającej zaskarżone postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz poprzedzające je postanowienie tego organu, skargę kasacyjną złożył Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wnosząc o uchylenie orzeczenia WSA w Warszawie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez rozstrzygnięcie z przekroczeniem granic sprawy tj. rozstrzygnięcie w zakresie udostępnienia akt na podstawie art. 52 k.p.a., co spowodowało niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powyższej ustawy, skutkujące niezasadnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lutego 2009 r. i postanowienia je poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołując się na poglądy doktryny kasator podał, że ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Oznacza to, że sprawą jest incydentalne postanowienie Generalnego Inspektora w przedmiocie odmowy przesłania kserokopii wyjaśnień złożonych przez M. W. oraz załączonych do tych wyjaśnień ewentualnych dokumentów, a nie odmowa zapoznania się przez stronę z aktami w trybie art. 52 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że treść zaskarżonego wyroku wskazuje na przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym Generalny Inspektor kompleksowo odmówił R. R. możliwości zapoznania się aktami sprawy, a w szczególności ich przejrzenia i dlatego zasadne jest uchylenie tych postanowień. Zdaniem kasatora Sąd I instancji rozstrzygając sprawę wyszedł zatem poza granice sprawy (naruszając 134 § 1 p.p.s.a.), bowiem dotyczyła ona jedynie odmowy uwzględnienia żądania R. R., z którym zwrócił się w piśmie z dnia 31 grudnia 2008 r. tj. wniosku "o przesłanie na mój adres jak w nagłówku kserokopii wyjaśnień złożonych przez M. W. oraz załączonych do tych wyjaśnień ewentualnych dokumentów". Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podkreślił, że R. R. zarówno w powyższym wniosku, jak również w zażaleniu na postanowienie nie wnosił o wykonanie przez Generalnego Inspektora czynności do dokonania których organ zobowiązany został wyrokiem Sądu tj. udostępnienie mu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego, a ponadto wykonanie tych czynności przez organ niewątpliwie nie zrealizuje żądania, z którym zwrócił się R. R. Zdaniem kasatora, Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do treści żądania, z którym wystąpił do Generalnego Inspektora skarżący, lecz pominął tę kwestię, nie wskazując, aby zakres tego żądania został przez Generalnego Inspektora określony nieprawidłowo. W oderwaniu od tego, czego dotyczyły zaskarżone postanowienia - stwierdził, że zaskarżone postanowienie (w związku z zaniechaniem zastosowania przez organ art. 52 k.p.a.) narusza zasady postępowania wskazane w art. 7, 8 i 10 § 1 k.p.a. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że R. R. jako radca prawny jest profesjonalistą i jako profesjonalista precyzyjnie formułuje swoje wnioski. W związku z powyższym Generalny Inspektor nie miał wątpliwości, że jego wniosek z dnia 31 grudnia 2008 r. o przesłanie kserokopii z akt sprawy był precyzyjny, a zatem jego wolą nie było zapoznanie się z całością akt sprawy w organie właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania, lecz przesłanie mu kopii materiałów pochodzących od adwokata M. W. Nie było zatem podstaw do rozstrzygania przez Generalnego Inspektora w związku z powyższym wnioskiem kwestii zastosowania art. 52 k.p.a. Reasumując strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że podniesiona przez Sąd I instancji okoliczność, iż organ powinien umożliwić stronie realizację uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy poprzez przesłanie ich do innego organu właściwego miejscowo dla jej miejsca zamieszkania jest cenną wskazówką, co do dalszego sposobu prowadzenia przez organ postępowania w sprawie skargi E. M., R. R. i P. R., dotyczącej udostępnienia danych osobowych przez adwokata M. W., jednak nie jest podstawą do uchylenia wydanych przez Generalnego Inspektora postanowień. Sąd nie podważył bowiem zawartego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż pismo z którym zwrócił się do Generalnego Inspektora R. R. było wnioskiem o przesłanie kserokopii materiałów z akt sprawy, który na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie znajduje podstaw do uwzględniania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. R. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej wskazując, że nie została ona podpisana przez autora własnoręcznie. Z ostrożności procesowej podał, że nie zgadza się w tezą sformułowaną w skardze kasacyjnej, dotyczącą naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem R. R. uwzględnienie skargi kasacyjnej naruszyłoby zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Naruszenie zasady wysłuchania strony zawsze prowadzi do wadliwości postępowania, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu jedynie naruszenie przepisów postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.) polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd I instancji z przekroczeniem granic sprawy w zakresie udostępniania akt na podstawie art. 52 k.p.a. Podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa przesłania skarżącemu kserokopii dokumentów z akt administracyjnych, a nie odmowa umożliwienia stronie zapoznania się z tymi aktami. Zgodnie z powołanym przez kasatora art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy jednak zauważyć, że zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji, po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wcześniejszego orzeczenia WSA w Warszawie (wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 693/10). Zatem w świetle art. 190 p.p.s.a. Sąd ten był związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa we wspomnianym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (postanowienia). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie I instancji, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powyższego przepisu, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w oderwaniu od brzmienia art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie powinny być zamieszczone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2010 roku, którym uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2009 r. wskazał, że "rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien rozważyć istnienie po stronie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych możliwości udzielenia skarżącemu R. R. pomocy prawnej, o której stanowi art. 52 k.p.a., poprzez udostępnienie mu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego". Powyższe stwierdzenie zostało poprzedzone wywodem dotyczącym wykładni art. 73 k.p.a. w kontekście umożliwienia stronie postępowania zamieszkałej w innej miejscowości niż siedziba organu, dostępu do akt sprawy, w tym możliwości sporządzenia kopii (odpisów) dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej orzeczeniu stanął na stanowisku, że skorzystanie z instytucji "pomocy prawnej" określonej w art. 52 k.p.a. mogłoby umożliwić skarżącemu sporządzenie odpisów interesujących go dokumentów. W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo wykonał wytyczne Sądu kasacyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 maja 2010 roku. Uchylając zaskarżone postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wskazał, że z uwagi na odległość siedziby organu od miejsca zamieszkania R. R., jego wiek i stan zdrowia, organ winien był rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 52 k.p.a. WSA w Warszawie podał ponadto, że zaniechanie zastosowania art. 52 k.p.a., przekładające się na niemożność zapoznania się skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 7 k.p.a. organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie m.in. słuszny interes obywatela. Stosownie zaś do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Wykonując instrukcję Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zlecił organowi zbadanie, czy możliwe jest udzielenie skarżącemu pomocy prawnej, o której mowa w art. 52 k.p.a., poprzez udostępnienie mu akt sprawy i umożliwienie sporządzenia odpisów we właściwym ze względu na jego miejsce zamieszkania organie administracji rządowej lub organie samorządu terytorialnego. W świetle powyższych rozważań, przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Zarzut przedstawiony przez R. R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczący niepodpisania skargi kasacyjnej przez pełnomocnika organu, NSA uznał za całkowicie nieuzasadniony. Wskazać trzeba, że w aktach sprawy znajduje się skarga kasacyjna zawierająca podpis jej autora – r. pr. J. W. oraz pieczątkę z imieniem i nazwiskiem pełnomocnika (k. 208 akt WSA). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.