IV SAB/Wr 755/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi O. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 500 (tysiąc pięćset) złotych; V. nie wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny; VI. oddala dalej idącą skargę; VII. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z dnia 30 czerwca 2022 r. O. T. (dalej jako: strona, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały. Skarżona przez stronę przewlekłość Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym. Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych i treści skargi, wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r. (data wpływu według stempla Kancelarii: 1 lutego 2021 r.), złożonym w siedzibie organu osobiście, strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Tego samego dnia odebrała osobiście pismo organu z dnia 1 lutego 2021 r. wyznaczające jej nowy termin załatwienia sprawy (do dnia 1 grudnia 2021 r.). Kolejnym pismem z dnia 17 lutego 2021 r. organ, działając na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm.), wystąpił do Komendy Wojewódzkiego Policji we W., Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z kolei pismem z dnia 5 marca 2021 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty oraz o osobiste stawiennictwo w dniu 30 marca 2021 r. W dniu 30 marca 2021 r. strona została przesłuchana w siedzibie organu. Strona, w odpowiedzi na wezwanie organu uzupełniła wniosek o brakujące dokumenty pismami z dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 21 lipca 2021 r. Strona dwukrotnie (25 i 31 sierpnia 2021 r.) wysłała na adres pracownika organu emaile z prośbą o zakończenie postępowania i wydanie pozytywnej decyzji. Nadto – pismami z dnia 5 stycznia i 28 marca 2022 r. – wniosła ponaglenie. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi. Skarga została błędnie wniesiona bezpośrednio do Sądu. Sąd przekazał ją do Wojewody przesyłką pocztową nadaną w dniu 8 lipca 2022 r. (według daty stempla pocztowego na kopercie). Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. organ wystąpił do Komendanta Placówki Straży Granicznej we W. – S. o przeprowadzenie czynność sprawdzających w celu weryfikacji autentyczności przedłożonych do akt sprawy dokumentów. Z kolei pismem z dnia 18 lipca 2022 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.) zobowiązując stronę, w przypadku rezygnacji z uprawnienia, do złożenia pisemnej informacji o rezygnacji. Mając powyższe okoliczności na względzie, we wniesionej do Sądu skardze na przewlekłość, strona zażądała: zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni, wymierzenia grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. i zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w przewlekłości w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Przechodząc do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej przewlekłości organu Sąd stwierdza: "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, publ. CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r. wystąpiła do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Wniosek złożyła osobiście w dniu 1 lutego 2021 r. Tego samego dnia organu wyznaczył skarżącej nowy termin załatwienia sprawy (do dnia 1 grudnia 2021 r.) powołując się na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i znaczną ilość spraw. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji bez dokonania choćby wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności, już w dniu jego wpłynięcia (1 lutego 2021) wyznacza dodatkowy, odległy termin załatwienia sprawy (1 grudnia 2021 r.) z góry zakładając, że nie załatwi sprawy w terminie ustawowym. Na wezwanie organu z dnia 5 marca 2021 r. skarżąca uzupełniła wniosek o brakujące dokumenty pismami z dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 21 lipca 2021 r. Po jego uzupełnieniu przez kolejne kilka miesięcy organ nie dokonywał jednak żadnych czynności. Nie załatwił sprawy w wyznaczonym przez siebie dodatkowym terminie, który upłynął bezskutecznie w dniu 1 grudnia 2021 r. Kolejne czynności organ dokonał ww. pismami z lipca 2022 r., czyli wtedy kiedy sprawa powinna być już załatwiona. Od momentu wpływu wniosku (1 lutego 2021 r.) do chwili wniesienia skargi na przewlekłość (8 lipca 2022 r.) minęło ponad 17 miesięcy. Dodatkowo od wniesienia skargi do momentu jej rozpatrzenia przez Sąd minęło kolejne ponad 4 miesiące. W tym czasie Wojewoda nie przekazał do Sądu informacji o tym, że sprawę załatwił. Sąd orzeka zaś na podstawie akt administracyjnych sprawy (por. art. 133 p.p.s.a.). Należy więc przyjąć, na podstawie przesłanych przez organ przy skardze akt administracyjnych sprawy, że nadal pozostaje on w przewlekłości. Odliczając nawet okres ok. 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy i okres ok. 4. miesięcy, w którym skarżąca uzupełniała, na wezwanie organu braki wniosku (jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony – art. 35 § 5 k.p.a.), stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosi w sprawie ok. 15 miesięcy. Organ przekroczył więc wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy i termin wyznaczony przez siebie (1 grudnia 2021 r.). W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA). W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona przewlekłość Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria, czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny charakter przewlekłości w sprawie oraz jej długość (wynoszącą ok. 15 miesięcy). Było to kilkukrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednoczesnym zignorowaniu ponawianych prośbach skarżącej o przyśpieszenie załatwienia jej sprawy i wniesionych dwukrotnie ponagleniach oraz milczeniu samego organu, tj. braku zastosowania art. 36 k.p.a. po upływie wyznaczonego terminu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Z przesłanych administracyjnych akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda zakończył postępowanie decyzją administracyjną. Do dnia wydania wyroku Wojewoda nie przekazał też do Sądu informacji o tym, że sprawę załatwił. Sąd orzeka zaś na podstawie akt administracyjnych sprawy (por. art. 133 p.p.s.a.). Należy więc przyjąć, na podstawie przesłanych przez organ przy skardze akt administracyjnych sprawy, że nadal pozostaje on w bezczynności Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał zatem w punkcie III sentencji wyroku organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 60. dni, mając na względzie aktualny stan prawny wynikający z art. 1 pkt 13, w zw. z art. 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91). Ustawodawca przewidział obecnie 60–dniowy termin do załatwiania tego rodzaju spraw, wskazując przy tym, że znajduje on zastosowanie także do postępowań administracyjnych wszczętych przed wejściem w życie powołanej ustawy, tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r. Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1 500 zł. Stwierdzona przewlekłość wywołuje niewątpliwie stan niepewności prawnej, niedogodności, czy też trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt stały na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej wyżej kwoty zdyscyplinuje organ. Zasądzona suma jest - w ocenie Sądu - adekwatna w ustalonym stanie faktycznym, a przy tym brak jest obiektywnych podstaw do tego, aby przyznać ją w wyższym, żądanym w skardze maksymalnym wymiarze określonym na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Sąd uznał, że wnioskowana kwota jest zbyt wygórowana zwłaszcza, że na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna ma walor odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 30 marca 2021 r., III SAB/Wr 1718/20, publ. CBOSA). Wobec powyższego należy uznać za bezpodstawne żądanie przyznania skarżącemu przez Sąd sumy pieniężnej ponad przyznaną kwotę. Dlatego skargę w tej części Sąd oddalił (pkt VI sentencji wyroku). Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącej możliwości dochodzenia dalszych roszczeń. Stwierdzenie przewlekłości otwiera bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie ona zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA). Sąd nie uwzględnił także wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w tym zakresie Sąd oddalił nie wymierzając organowi grzywny (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VII sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.