II OSK 3058/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 260/18 w sprawie ze skargi N.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 260/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") oddalił skargę N.W. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Starosta O. decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz.1257, dalej: "K.p.a."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego - gęsiami do 38 DJP oraz budynku gospodarczego z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu w J. P. na działce nr [...]obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca zarzucając, że w postępowaniu nie została uznana za stronę (obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 ust. 20 P.b. objął działki nr [...], [...], [...]obręb [...]), chociaż jest właścicielem budynku jednorodzinnego na działce bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją. Wojewoda zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Uznał, że Skarżąca nie wykazała, jaki jej interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. został naruszony i tym samym, że uzasadnia on objęcie jej nieruchomości, tj. działki nr [...], obszarem oddziaływania. Zgromadzone w aktach sprawy dowody wskazują, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 140 oraz art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej: "K.c.") i art. 3 ust. 20 P.b. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. Wskazał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązane są, w sprawach pozwoleń na budowę, do ustalenia stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a nie art. 28 K.p.a. Podkreślił, że art. 28 ust. 2 P.b. zawęża krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których projektowane przedsięwzięcie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich ruchomości. Ograniczenia te, wynikające z przepisów odrębnych, muszą godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany - w ocenie organu - spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowanie są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Przejawami oddziaływania inwestycji są m.in. takie czynniki jak hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne a także zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Działka Skarżącej nr [...], położona jest w odległości ok. 580 m od projektowanego budynku gęsiarni, przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięcia mogącego zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dane projektu budowlanego wskazują, że działka pozostaje poza wpływem nadmiernego poziomu hałasu, przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do: - instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, nie wymaga pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza; - instalacji, której eksploatacja nie wymaga zgłoszenia. Dane projektu budowlanego wskazują, że emisja odorantów takich jak amoniak, przy granicy działki inwestora zostanie utrzymana na poziomie 350 um/m³ (12 um/m³), przy wartości odniesienia odpowiednio 400 um/m³ (12 um/m³) określonej przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. nr 16, poz. 87). WSA uznał, że organ dokonał analizy ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. Natomiast Skarżąca nie wskazała, w jaki konkretny sposób zaprojektowana gęsiarnia może naruszać jej prawa wynikające z przepisu art. 140 i art. 144 K.c., a także ograniczać prawo zabudowy jej nieruchomości czy oddziaływać na jej nieruchomość. Inwestor nie przekracza granic korzystania ze swojej nieruchomości, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") na skutek braku uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja ta narusza wskazane normy ustawy - Prawo budowlane bowiem o uznaniu, że Skarżąca ma przymiot strony nie decyduje fakt przekroczenia norm np.: hałasu, zanieczyszczeń powietrza na należącej do niej nieruchomości, ale sam fakt, że tego typu immisje występują; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) i c) P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w sprawie w charakterze strony, skoro organ I i II instancji błędnie ograniczył się tylko do dokonania ustaleń co do obszaru, na jakim planowana inwestycja może przekroczyć normy hałasu, zanieczyszczeń powietrza czy odoru; c) art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a. w wyniku uznania decyzji organów administracji za prawidłowe co prowadzi do nieuzasadnionego pozbawienia Skarżącej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z bezzasadnego odmówienia jej statusu strony w tym postępowaniu; II. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 140 oraz art. 144 K.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż decyzje organów I i II instancji naruszają powołane normy, a nadto to organy administracji powinny zastosować te normy i ustalić z urzędu prawidłowy krąg stron postępowania i niezasadne jest oczekiwanie by to Skarżąca wykazywała podstawę prawną uzasadniającą jej udział w sprawie w charakterze strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, podlegają ocenie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale wymagane jest również wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. II GSK 1868/12). Celem uporządkowania zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut podniesiony w punkcie I.a wniesionego środka odwoławczego jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, co wynika zarówno z jego treści (wymienionych przepisów), jak i powołanego przepisu procedury sądowoadministracyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Zatem w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna wskazuje na art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a., upatrując naruszenie tych przepisów poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, iż w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w sprawie w charakterze strony. Wskazuje również na art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) P.p.s.a., (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. - art. 10 § 1 K.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego), gdyż w ocenie skargi kasacyjnej doszło do nieuzasadnionego pozbawienia Skarżącej czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, co wynika z bezzasadnego odmówienia statusu strony. Jeśli chodzi o uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to w odniesieniu do przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego i wynikających z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. obowiązków organów administracyjnych nie wskazano, w jakim zakresie organy uchybiły tym przepisom. Brak jest też argumentacji odnośnie do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Zatem już z tej przyczyny zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie poddają się ocenie. Ponownie podkreślić należy, że poza wskazaniem w petium skargi kasacyjnej przepisów procesowych nie podano, jakie czynności zostały pominięte oraz jaki miało to wpływ na ustalenia organów i w konsekwencji na treść orzeczenia. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że identycznej treści zarzuty podniesione zostały w skardze. WSA dokonując ich oceny podał przyczyny, dla których nie dopatrzył się uchybienia tym unormowaniom w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.). Zatem z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a., są nieusprawiedliwione. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. upatrując ich naruszenie w braku uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że Skarżąca ma przymiot strony, o czym decyduje sam fakt występowania immisji związanych z inwestycją. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 140 oraz art. 144 K.c. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a., gdyż organy powinny zastosować te normy i ustalić z urzędu prawidłowy krąg stron postępowania. W konsekwencji, zdaniem skargi kasacyjnej, niezasadne jest oczekiwanie, by to Skarżąca wykazywała podstawę prawną uzasadniającą jej udział w sprawie w charakterze strony. W uzasadnieniu naprowadzono, że błędne jest twierdzenie, że krąg stron postępowania determinuje obszar odziaływania inwestycji, na którym występuje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu, zanieczyszczeń powietrza czy odoru. Podkreślono, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art 3 ust. 20 P.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. W efekcie, za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę należy uznać nie podmiot, którego interes prawny został naruszony, ale podmiot, któremu interes prawny przysługuje. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przepisu tego wynika, że przymiot strony ma podmiot, który po pierwsze - legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości wymienionym w przepisie i po drugie - nieruchomość tego podmiotu położona jest w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 P.b. stanowiąc, że należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. Odesłanie w definicji do "przepisów odrębnych" oznacza, że są to wszelkie przepisy, nie tylko techniczno – budowlane, ale także przepisy chroniące prawo własności, zawarte w Kodeksie cywilnym. Jak wynika z ustaleń Wojewody zaaprobowanych przez WSA, Skarżąca legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...]. Działka ta graniczy z działką inwestora oznaczoną numerem [...], przy czym odległość między planowaną inwestycją a działką Skarżącej wynosi ok. 580 m. Dodać też należy, że usytuowanie obu działek względem siebie jest tego rodzaju, że działka Skarżącej jest położona po stronie zachodniej działki inwestora; natomiast inwestycja planowana jest po wschodniej stronie działki nr [...], jak wyżej wskazano - w odległości ponad 0,5 km od zachodniej granicy. W tym stanie faktycznym zasadnie WSA nie dopatrzył się, aby działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej gęsiarni. WSA trafnie wskazał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem jego działki względem działki sąsiedniej, to właściciel działki sąsiedniej jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy wg projektu zachowane są odległości nakazane stosowanymi przepisami prawa. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w takiej sprawie nie ma znaczenia, czy interes prawny takiego podmiotu został naruszony, lecz jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Naczelny Sąd Administracyjny w zupełności stanowisko to podziela i stwierdza, że ze względu na znaczną odległość planowanej inwestycji od działki Skarżącej (ponad 0,5 km), jak również położenie działek względem siebie i przeważający kierunek wiatrów (z zachodu), o oddziaływaniu obiektu gęsiarni na działkę nr [...] nie może być mowy. Stwierdzenie to jest także konsekwencją prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego. Planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz jest obiektem, który nie wymaga pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Jeśli chodzi natomiast o immisje, to w zakresie hałasu oraz odoru, o jakimkolwiek oddziaływaniu na nieruchomość Skarżącej nie może być mowy. W tym zakresie szczegółowe rozważania poczynił WSA, natomiast w skardze kasacyjnej, jedynie poza stwierdzeniem o oddziaływaniu inwestycji na działkę nr [...], nie wykazano jakiegokolwiek oddziaływania. Mając więc na uwadze przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. WSA zawarł trafną konkluzję, że prawa Skarżącej gwarantowane przepisami Kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144 K.c.) przedmiotową inwestycją nie zostały naruszone. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.