II GSK 1168/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 932/20 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 932/20 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...]czerwca 2020 r. w przedmiocie zatrzymania skarżącemu T. B. ("skarżący") prawa jazdy kategorii B na okres 3 miesięcy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że pismem z 3 maja 2020 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w [...] zawiadomił Starostę [...] o ujawnieniu popełnienia przez T. B. czynu z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm., dalej: "p.r.d." lub "Prawo o ruchu drogowym"). Z zawiadomienia, które wpłynęło do organu w dniu 11 maja 2020 r., wynikało, że w dniu 3 maja 2020 r. o godz. 17:33 w [...] T. B., kierując samochodem osobowym marki Audi B8, dopuścił się przekroczenia prędkości obowiązującej na obszarze zabudowanym o 68 km/h. Pomiaru dokonano prędkościomierzem kontrolnym o znaku fabrycznym Videorapid 2A, posiadającym świadectwo legalizacji ważne do 5 października 2020 r. W trakcie kontroli policjant na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym zatrzymał skarżącemu prawo jazdy kategorii B. Sprawa zarejestrowanego naruszenia przepisów ruchu drogowego została skierowana do rozstrzygnięcia przez właściwy dla miejsca zdarzenia sąd rejonowy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 z późn. zm., dalej: "u.k.p." lub "ustawa o kierujących pojazdami"). Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przewidziane nim orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy ma charakter związany, gdyż samo rozstrzygnięcie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie otrzymania zawiadomienia właściwego organu o naruszeniu, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących przekroczenia prędkości, lecz opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący w odwołaniu kwestionował prawidłowość pomiaru prędkości podczas kontroli drogowej. Jednakże organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym, nie może więc prowadzić postępowania administracyjnego zmierzającego do weryfikacji zasadności nałożenia na kierowcę mandatu karnego. Skoro skarżący odmówił przyjęcia mandatu, to sprawa będzie rozstrzygnięta przez właściwy sąd powszechny. Okoliczność ta nie stanowi jednak podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę skarżącego. W uzasadnieniu wyroku cytując m.in. treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.), art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości, że informacja uzyskana od właściwego podmiotu, który ujawnił fakt kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Co więcej – uzyskanie takiej informacji obliguje starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Brzmienie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, który wprost przewiduje, że "starosta wydaje decyzję administracyjną" nie pozostawia wątpliwości co do związanego charakteru podejmowanego na jego podstawie rozstrzygnięcia. W konsekwencji Sąd uznał, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości. Organ ten nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Organem uprawnionym w tym zakresie jest sąd powszechny prowadzący postępowanie w sprawie o wykroczenie. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym są fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają zatem przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy, w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza tym samym treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie zaś wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest informacja uzyskana od podmiotu, który ujawnił fakt kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wskazana informacja pełni rolę sformalizowanego źródła wiedzy o popełnionym wykroczeniu, a przekazanie tej informacji jest zdarzeniem mającym doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Należy zatem przyjąć, że "informacja o zatrzymaniu prawa jazdy" jest informacją o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust.1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym. Tym samym jedyną i wyłączną okolicznością, która przesądza o obowiązku wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, jest wymieniona informacja. Oznacza to, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ nie jest zatem zobligowany do oczekiwania na prawomocne zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczenia drogowego. Celem postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy jest szybkie podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, że niewydanie w postępowaniu administracyjnym postanowienia w przedmiocie wniosku strony o zawieszenie postępowania nie miało wpływu na legalność zaskarżonej decyzji, podczas gdy z art 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), wynika, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, a które strona ma możliwość zaskarżenia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania — art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania — art. 142 k.p.a.), a ponadto Sąd dokonując oceny powyższego wniosku w uzasadnieniu wyroku nie znając treści uzasadnienia decyzji organu de facto wyszedł poza granicę niniejszej sprawy, gdyż nie istniał substrat zaskarżenia ani orzeczenie; nadające się do kontroli instancyjnej wniosku o zawieszenie, skoro organ w tym zakresie nie wydał postanowienia; 2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że charakter postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu uprawnień do kierowania pojazdami nie przewiduje przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji prawidłowości pomiaru skutkującego przekazaniem informacji o przekroczeniu prędkości dopuszczalnej o 50 km/h, w sytuacji gdy kierujący kwestionuje jego wynik, podczas gdy z art. 76 § 3 k.p.a. wynika w sposób ewidentny, że można przeprowadzać dowody przeciwko treści dokumentów urzędowych, a żaden przepis powyższego nie uchylił. 3. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że wykładnia procedury dotyczącej czasowego zatrzymania uprawnień do kierowania pojazdami nie musi spełniać wymagań dotyczących sprawiedliwej procedury, gwarantującej możliwość weryfikacji prawidłowości podstaw wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, bo ważniejszy jest "cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający (...) realizowany poprzez natychmiastowość zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami". Skarżący podtrzymał również wniosek zawarty w skardze do WSA o wydanie postanowienia na podstawie art. 193 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) i 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. 2019, poz. 2393) o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o następującej treści: czy art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks kamy oraz niektórych ustaw w zakresie w jakim uniemożliwia stronie postępowania administracyjnego możliwość weryfikacji prawidłowości dokonania pomiaru prędkości, w tym zgodności z przepisami oraz sprawności samego sprzętu używanego do dokonania pomiaru prędkości z jaką poruszał się pojazd w chwili stwierdzenia naruszenia w postępowaniu administracyjnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z 31 ust. 3 Konstytucji oraz 77 ust. 2 Konstytucji RP. Argumentacje na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o podstawę przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania został skonstruowany wadliwie w takim stopniu, że nie jest możliwe jego rozpoznanie. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie art. 145 § 1 lit. 3 p.p.s.a., to jest przepisu, którego w ustawie nie ma. Jednostka redakcyjna art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z jednostek niższego rzędu, to jest punktów, a punkt 1 także z dalszych jednostek oznaczonych literami. Nie jest w związku z tym możliwe zidentyfikowanie przepisu, którego naruszenie miałoby być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Tak sformułowany zarzut nie nadaje się do rozpoznania, ponieważ związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, w tym powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym zakres kontroli wyroku wyznacza sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia. Nie jest również usprawiedliwiony sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, że niewydanie w postępowaniu administracyjnym postanowienia w przedmiocie wniosku strony o zawieszenie postępowania nie miało wpływu na legalność zaskarżonej decyzji, podczas gdy z art 123 § 1 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, a które strona ma możliwość zaskarżenia albo w formie zażalenia (w przypadku zawieszenia postępowania – art. 101 § 3 k.p.a.) albo w formie odwołania od decyzji (w przypadku odmowy zawieszenia postępowania – art. 142 k.p.a.). Ponadto według skarżącego kasacyjnie Sąd dokonując oceny powyższego wniosku w uzasadnieniu wyroku nie znając treści uzasadnienia decyzji organu de facto wyszedł poza granicę niniejszej sprawy, gdyż nie istniał substrat zaskarżenia ani orzeczenie nadające się do kontroli instancyjnej wniosku o zawieszenie, skoro organ w tym zakresie nie wydał postanowienia. Sformułowanie zarzutu wskazuje, że dotyczy dwóch różnych zagadnień, to jest stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji że niewydanie przez organ w postępowaniu administracyjnym postanowienia w przedmiocie wniosku strony o zawieszenie postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy oraz naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy. Podkreślić należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji publicznej daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (to jest nie dające podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji słusznie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, według której: 1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.). W związku z tym, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy nie stało na przeszkodzie niezakończenie prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania z wniosku o ukaranie skarżącego w związku z popełnieniem czynu, o którym mowa w art. 92a ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2021 r., poz. 281). Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie budzi wątpliwości brak przewidzianej w art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu rozpoznania sprawy przez sąd powszechny. W tej sytuacji niewydanie w postępowaniu administracyjnym postanowienia w przedmiocie wniosku strony o zawieszenie postępowania z powołaniem się na toczące się postępowanie w sprawie o wykroczenie ani też nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutu niewydania takiego postanowienia, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziły materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy określone przepisem art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. a rozstrzygnięcie sprawy nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wcześniej wyjaśniono tylko naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi według art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skoro naruszenie przez organ administracji przepisu art. 123 § 1 k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie stwierdził podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z omówionej wyżej przyczyny. Dodać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wyjaśnił w czym dopatruje się wpływu na wynik sprawy, w przedstawionym wyżej rozumieniu, zarzucanego przed Sądem pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z nieistotnym w niniejszej sprawie zastrzeżeniem art. 57a. Ocena legalności zaskarżonego aktu lub czynności winna być zatem dokonana: po pierwsze - w granicach danej sprawy a po drugie - z punktu widzenia zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Z treści zarzutu kasacyjnego wynika, że skarżący dopatruje się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w ocenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania mimo braku postanowienia w tym przedmiocie. Zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ zagadnienie zawieszenia postępowania z przyczyny wskazywanej przez skarżącego mieści się w granicach sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Okoliczność, czy rozstrzygnięcie wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego było przedmiotem postanowienia w toku tego postępowania nie ma znaczenia dla określenia granic sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie jest również usprawiedliwiony sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 76 § 3 k.p.a. Ocena tego zarzutu związana jest rozstrzygnięciem czy pochodząca od organu Policji informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, może stanowić wyłączną podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Zagadnienie to zostało wyjaśnione we wcześniej wspomnianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18, w ten sposób, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną jest związany powyższą uchwałą (art. 269 § 1 p.p.s.a.) a ponadto podziela przedstawione w niej stanowisko. Stanowisko takie wynika z treści art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Przepisy te wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw wskazuje, że podstawą wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. (to jest decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym), jest informacja pochodząca od organów Policji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej, czyli informacja, że policjant ujawnił popełnienie naruszenia, którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym, to jest o przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Powyższa informacja stanowi dokument urzędowy i w tym zakresie podlega weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18). Z tego też powodu ewentualne wątpliwości strony co do prawidłowości pomiaru prędkości nie mogą stanąć na przeszkodzie wydaniu przez starostę decyzji w powyższym trybie. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany. W tej sytuacji wyjdzie bowiem na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń dotyczących okoliczności przekroczenia prędkości, poza tymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 wskazującymi na sprzeczność art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (okoliczności związane ze stanem wyższej konieczności). Pozostałe okoliczności związane z przekroczeniem prędkości winny podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu wykroczeniowym. Organ administracji opiera zatem swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu przez organ Policji informacji o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący pogląd, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu uprawnień do kierowania pojazdami nie prowadzi się postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji prawidłowości pomiaru skutkującego przekazaniem informacji o przekroczeniu prędkości dopuszczalnej o 50 km/h jest bezzasadny. Nie oznacza to naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Według art. 76 § 3 k.p.a. przepis § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tym przepisie. Treścią informacji przekazywanej staroście przez organ Policji nie jest urzędowe stwierdzenie, że kierowca przekroczył prędkość dopuszczalną o 50 km/h, lecz stwierdzenie, że policjant ujawnił popełnienie czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Takiej treści dokument jest, zgodnie z art. art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, podstawą wydania decyzji o zatrzymania prawa jazdy i takie urzędowe stwierdzenie (że policjant ujawnił ...) może podlegać weryfikacji zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. Natomiast organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji prawidłowości pomiaru, którego skutkiem było przekazaniem informacji o przekroczeniu prędkości dopuszczalnej o 50 km/h. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego sformułowanego w skardze kasacyjnej. Stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.