I OSK 1715/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Henryk Ożóg Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 153/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 153/06, oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Starosty R. z dnia [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R.-Ś. obr. 207, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 13 a 52 m2 oraz o zwrocie nieruchomości, położonej w obr. 207 R.-Ś., oznaczonej jak działka nr [...] o pow. 2 a 58 m2, stanowiącej własność Gminy Miasto R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta R. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w R. obr. 207, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 13a 52 m2, stanowiącej własność Gminy Miasta R. Równocześnie orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 258 m2, położonej w obr. 207 R.-Ś., obj. KW [...] na rzecz J. K. i S. K. w 1/2 części oraz o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość. Organ ustalił, że przedmiotowa działka została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w R. z dnia 17 czerwca 1980 r., z przeznaczeniem pod budowę parkingu dla samochodów osobowych przy ul. M., co było zgodne z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] października 1979 r., Nr [...] Wydziału Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość stanowi z mocy prawa własność Gminy Miasta R. W toku postępowania ustalono, iż wywłaszczona część nieruchomości odpowiadająca obecnie działce nr [...] zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowę parkingu samochodowego rozpoczęto w 1980 r. i po jego zakończeniu w 1981 r. był użytkowany jako ogólnodostępny parking miejski do 1987 r. Od kwietnia 1987 r. teren ten był wykorzystywany do prowadzenia nauki jazdy, a następnie w latach 1990/1991 parking został przekształcony w plac targowy, który istnieje do chwili obecnej. Pozostała część nieruchomości wywłaszczonej odpowiadająca obecnie działce nr [...] nie została wykorzystana pod budowę parkingu samochodowego, a ściśle określając pod urządzenie zieleni wysokiej i niskiej bowiem stanowi jedynie trawnik. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się zbędna i podlega zwrotowi na rzecz byłych współwłaścicieli. Powyższą decyzję zaskarżył J. K. zarzucając obrazę art. 136 ust. 3 i 137 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i art. 137 ust. 1 pkt 2 tekstu aktualnie obowiązującego oraz art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. domagał się uchylenia decyzji. W uzasadnieniu skargi podano, że w sentencji decyzji wywłaszczeniowej nie podaje się celu wywłaszczenia, a podaje się jedynie sam fakt wywłaszczenia. Nie do przyjęcia jest teza, że celem wywłaszczenia jest sama budowa parkingu bez użytkowania go. Przez budowę parkingu należy rozumieć budowę i użytkowanie parkingu. Tak też chyba rozumie to Wojewoda P., bo stwierdza, że parking ten był użytkowany od 1981 r. do 1987 r. Twierdzenie to nastąpiło z obrazą art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Żaden dowód nie został przeprowadzony na okoliczność, że wybudowany parking był użytkowany jako parking. Dokumentów w tym zakresie brak, przesłuchani świadkowie tego nie stwierdzili. Sam fakt wybudowania parkingu nie może być uznany za realizację celu wywłaszczenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, iż celem wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydenta Miast R. z dnia [...] czerwca 1980 r. była budowa parkingu na samochody osobowe przy ul. M. Taki cel wywłaszczenia wynika w sposób jednoznaczny z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta R. z oraz z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] października 1979 r., Nr [...]. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala na stwierdzenie że cel wywłaszczenia zrealizowany został. Na terenie objętej postępowaniem został wykonany parking dla samochodów, a następnie był on przez kilkę lat w takim charakterze użytkowany. Z uwagi na upływ wielu lat od wykonania przedmiotowego parkingu organom nie udało się odszukać decyzji o pozwoleniu na budowę parkingu, jednak w aktach administracyjnych na k-54-68 T. I znajdują się kserokopie dokumentów potwierdzających wykonanie szeregu czynności poprzedzających wykonanie parkingu. Z braku innych dowodów organy ustaliły fakt wykonania parkingu również w oparciu o zeznania świadków. Wynika z nich, że obiekt został zrealizowany około 1980-1981 r. Okoliczność tę potwierdzili świadkowie K. S., F. K. i B. P. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, fakt wykonania i użytkowania przedmiotowego parkingu potwierdzają także sami wnioskodawcy. J. K. podczas oględzin przedmiotowej działki przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2000 r. podał do protokołu, że wyasfaltowany plac targowy stanowi pozostałość po parkingu początkowo tam istniejącym. Jego zdaniem parking istniał tam przez dwa lata. Ten sam wnioskodawca w odwołaniu datowanym na dzień 30 listopada 2000 r. (stwierdził, że nigdy nie kwestionował tego, iż początkowo na wywłaszczonym terenie istniał parking samochodowy ogólnie i odpłatnie dostępny. Podobne stwierdzenie zawarł w odwołaniu z dnia 1 grudnia 2000 r. S. K. Podał on, że nie kwestionuje faktu, iż bezpośrednio po wywłaszczeniu na nieruchomości "eksploatowano" parking, zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu. W świetle wskazanych wyżej zeznań świadków K. S., F. K. i B. P. oraz powołanych twierdzeń samych wnioskodawców zeznania świadków M. R. i L. M. w zakresie, gdzie twierdzą, że na wywłaszczonym terenie nigdy nie funkcjonował parking dla samochodów osobowych nie zasługują na wiarę, jako sprzeczne z pozostałym, wiarygodnym i wzajemnie się uzupełniającym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Dodać należy, że składowisko przedmiotów należących do Wojewódzkiego Urzędu Telekomunikacji w R. (które według zeznań świadków M. R. i L. M. miało znajdować się na przedmiotowej działce) zgodnie z zeznaniami świadka J. D., który był kierownikiem Działu Administracyjno-Gospodarczego Wojewódzkiego Urzędu Telekomunikacyjnego w R. zostało zlikwidowane około 1981 r. W takiej sytuacji ustalenia organów obu instancji, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki został zrealizowany, a następnie przez kilka lat działka była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia nie zostało dokonane z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne stwierdzić należy – zdaniem Sądu – iż nie można uznać by działka [...] stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu w 1980 r. rozpoczęto i zrealizowano w 1981 r. cel wywłaszczenia, co wyklucza możliwość zaistnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie została przeznaczona na inne cele (patrz: wyrok NSA z 6 września 1994 r., sygn. IV SA 1041/93, wyrok z 6 lutego 2002 r.; sygn. SA/Rz 2306/01). Wobec powyższego przekazanie w kwietniu 1987 r. parkingu Polskiemu Związkowi Motoryzacyjnemu w R. z przeznaczeniem do prowadzenia nauki jazdy, a następnie około 1991 r. przekształcenie parkingu na plac targowy, nie może wpłynąć na stwierdzenie braku istnienia przesłanek z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże Sąd I instancji uznał, że dopuszczono się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wskazania przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności zeznaniom świadków L. M. i M. R., ale stwierdzone uchybienie w świetle całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ma wpływu na jej wynik. J. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 136 § 1 pkt 3, art. 137 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez błędną interpretację tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Na mocy powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że nie do przyjęcia jest teza, iż celem wywłaszczenia jest sama budowa parkingu bez użytkowania go. Stąd samo wybudowanie parkingu bez użytkowania go nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Jednocześnie skarżący wskazał, iż z obrazą art. 1 § 2 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał czy Wojewoda P. naruszył prawo, tj. art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., a przeprowadził własną analizę materiału dowodowego. Z uzupełnienia przez Sąd analizy i oceny materiału dowodowego wynikałoby, że WSA uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania za zasadne, ale zamiast uchylić zaskarżone decyzje uzupełnił je naruszając wyżej wskazane przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył też art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a., gdyż mimo że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt. c P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie przekroczył swoich kompetencji i zgodnie z nimi dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Fakt, iż szczegółowo odniósł się do zgromadzonego przez organy materiału dowodowego w żaden sposób nie oznacza, że zastąpił w tym zakresie organ administracji. Badając bowiem zgodność z prawem kwestionowanej decyzji, Sąd w sposób jednoznaczny uznał, iż m.in. organy zgromadziły pełny materiał i właściwie go oceniły, nie przekraczając granic swobodnej jego oceny oraz zasadnie uznały, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Tę tezę Sąd szczegółowo uzasadnił odnosząc się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, a właśnie zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzeka na podstawie tych akt. W aktach tych znajdowały się stosowne dokumenty, także zeznania świadków i oświadczenia samych skarżących. Przedstawienie przez Sąd tych dowodów i ich omówienie w uzasadnieniu wyroku, mieści się całkowicie w jego kompetencjach i nie narusza art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozwala natomiast zarówno stronom postępowania, jak i Sądowi drugiej instancji, prześledzić tok rozumowania Sądu. Czynienie więc ze szczegółowości uzasadnienia i dokładności analizy postępowania administracyjnego zarzutu, jest nieuzasadnione. Nie jest również zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej interpretacji art. 136 § 1 pkt 3 i art. 137 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż art. 136 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera "§ 1 pkt 3" w związku z tym z oczywistych względów Sąd nie mógł dokonać błędnej jego wykładni. Wprawdzie art. 137 również nie zawiera "§ 1 pkt 2", ale ponieważ zawiera "ust. 1 pkt 2", to uznano ten błąd skargi kasacyjnej za oczywistą omyłkę. Jednak zarzut, iż Sąd uznał samą budowę parkingu za realizację celu wywłaszczenia, jest chybiony. Sąd w sposób jednoznaczny stwierdził, że został zrealizowany cel wywłaszczenia bowiem wybudowano parking i był on przez kilka lat użytkowany jako parking. Odniósł się więc tak do zarzutu skarżącego jak i stwierdzenia organu drugiej instancji, iż dla oceny realizacji celu wywłaszczenia, zbędne było przeprowadzenie dowodów dotyczących użytkowania parkingu po jego wybudowaniu. Wskazać bowiem należy, że to stwierdzenie nie znajdowało uzasadnienia w aktach sprawy, z których jednoznacznie wynikało, iż organ pierwszej instancji przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe i właśnie do tego postępowania odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Na marginesie podnieść tylko należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd prawidłowo powołał twierdzenie samych wnioskodawców – J. K. i S. K., którzy jednoznacznie stwierdzili, iż po wybudowaniu parkingu był on przez kilka lat wykorzystywany w tym charakterze. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.