I OSK 2866/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.E. i A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 166/15 w sprawie ze skargi A.E. i A.B. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowanie rat z tytułu nabycia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie; 2. stwierdzić, że koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie ponosi każda ze stron. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 166/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A.E. i A.B. na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pierwszeństwa w nabywaniu komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych ich najemcom lub dzierżawcom oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Rada Miasta [...] w uchwale z [...] czerwca 2012 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), oraz art. 34 ust. 6, 6a, 6b i art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), przyznała (w § 1) najemcom i dzierżawcom komunalnych lokali użytkowych lub budynków użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy pierwszeństwo w ich nabyciu, jeżeli umowa najmu lub dzierżawy została zawarta na czas nieoznaczony lub na czas oznaczony co najmniej na 10 lat. Natomiast w § 3 wyraziła zgodę na zastosowanie stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do rozłożonej na raty niespłaconej część ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały. Po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą, A.E. i A.B. zaskarżyli § 3 tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Skarżący zarzucili, że w przepisie tym wyrażono generalną oraz abstrakcyjną zgodę na zastosowanie do rozłożonej na raty niespłaconej części ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały, stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Podnieśli, że przepis ten jest sprzeczny z art. 70 ust. 3 i 4 u.g.n. W związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. między skarżącymi, działającymi w formie spółki cywilnej, oraz Gminą Miasta [...] zawarta została umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu użytkowego oraz jego sprzedaży. W jej treści zawarte zostały postanowienia wynikające z uchwały Rady z [...] lutego 1998 r., nr [...], w sprawie przyznania najemcom komunalnych lokali użytkowych pierwszeństwa w ich nabyciu oraz oprocentowania rat z tytułu nabycia lokalu. Podnieśli, że uchwała z [...] lutego 1998 r., mimo że została uchylona zaskarżoną obecnie uchwałą z [...] czerwca 2012 r., nadal wywiera wpływ na treść stosunku prawnego wiążącego strony. Do zawartej umowy – w ocenie Gminy Miasta [...] – nadal zastosowanie znajdują wprost przepisy zawarte w uchylonej uchwale z [...] lutego 1998 r. Wskazali, że ich interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały przejawia się w tym, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały z [...] lutego 1998 r. (skarga na tę uchwałę została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Gd 165/15), Gmina Miasta [...] podnosiłaby, że w takim przypadku do ich umowy znajdują zastosowanie nie ustawowe zasady oprocentowania, lecz te wskazane w § 3 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2015 r., II SA/Gd 166/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że wniesiona ona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponadto skarga została wniesiona w terminie i była poprzedzona stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji skarżący w toku postępowania nie wykazali, aby zakwestionowana przez nich uchwała naruszyła ich interes prawny lub uprawnienie. Tym samym nie mają oni legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać naruszony poprzez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień albo nałożenie obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia, a nie dopiero w przyszłości. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W niniejszej sprawie skarżący wyjaśnili, że w stosunku do zawartej przez nich z Gminą Miasta [...] umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu użytkowego i jego sprzedaży na rzecz skarżących, zastosowanie znajdują nadal zasady rozliczeń rat z tytułu nabycia lokalu zawarte w uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1998 r., pomimo, że uchwała ta została uchylona na mocy postanowień zaskarżonej uchwały. Gmina uzasadnia to tym, że umowa została zawarta w okresie obowiązywania uchwały z [...] lutego 1998 r. W konsekwencji powyższego, skarżący na rozprawie w dniu [...] lipca 2015 r. wprost przyznali, że zaskarżona uchwała bezpośrednio nie wpływa na ich sytuację prawną. Tak również tę sytuację ocenił Sąd I instancji, skoro postanowienia zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie dotyczą obecnie sytuacji prawnej skarżących. Z tych względów nie można także zasadnie twierdzić, że zaskarżona uchwała dotyczy, a tym bardzie, że narusza interes prawny skarżących. Również stanowisko skarżących, w którym wskazują, że w razie ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z [...] lutego 1998 r., Gmina do stosunku prawnego łączącego ją ze skarżącymi zastosuje zasady rozliczeń zawarte w zaskarżonej uchwale, nie przyznaje skarżącym legitymacji skargowej. Takie twierdzenia skarżących stanowią bowiem tylko pewną hipotezę dotyczącą bliżej niesprecyzowanej i niepewnej przyszłości. Określony w art. 101 u.s.g. interes prawny musi być naruszony i aktualny. Nie może to więc być interes prawny przewidywany w przyszłości, hipotetyczny, ale musi to być interes prawny rzeczywiście istniejący. Tych warunków nie spełnia przedstawiona przez skarżących argumentacja zawarta w skardze, skoro odwołuje się do przewidywanej przez nich sytuacji prawnej, w której mogą się oni jedynie hipotetycznie znaleźć. Twierdzenie skarżących, że legitymację do wniesienia skargi daje im bycie mieszkańcami [...], także nie mogło prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy. Bycie mieszkańcem danej gminy nie daje bowiem samo w sobie legitymacji do zaskarżania uchwał jej rady. Przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej, czy też niektórych mieszkańców gminy, których sytuacji prawnej dotyczy dana uchwała. Niewykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących spowodowało jednocześnie, że brak było podstaw do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 lipca 2015 r., II SA/Gd 166/15, wnieśli A.E. i A.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnie polegającą na przyjęciu, że § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, przy czym skarżący nabyli od Gminy Miasta [...] lokal użytkowy, którego cena sprzedaży została rozłożona na oprocentowane raty, zaś uchwalone przez Radę Miasta [...] – jako akt prawa miejscowego zawierający normy generalno-abstrakcyjne i stosowane przez Gminę Miasta [...] – w stosunku do skarżących oprocentowanie rat jest wyższe niż to wynikające z art. 70 ust. 3 u.g.n. W konsekwencji zarzucili naruszenie także tego ostatniego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Ponadto, odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 p.p.s.a., który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010/3/40). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte skargą A.E. i A.B. na uchwałę Rady Miasta w [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], w zakresie dotyczącym § 3 tej uchwały, wyrażającego zgodę na zastosowanie stopy procentowej równej dwukrotności stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski do rozłożonej na raty niespłaconej część ceny nabycia lokalu lub budynku, o których mowa w § 1 uchwały. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał fakt, że w innej sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 grudnia 2015 r., II SA/Gd 512/15, stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej również w niniejszej sprawie uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], a Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 5 lipca 2016 r., I OSK 714/16, oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta [...] od powyższego wyroku. "W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc" (zob. A. Kabat, Komentarz do art. 147 p.p.s.a., uw. 3, WK 2016). Mimo więc, że zaskarżony skargą kasacyjną w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku został wydany 8 lipca 2015 r., to skutek ex tunc stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], powoduje, że postępowanie już przed Sądem I instancji stało się bezprzedmiotowe. To sprawia, że stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaistniała podstawa do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny musiał wziąć tę okoliczność z urzędu pod uwagę, gdyż jak zaznaczono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg. Mając to na uwadze, na podstawie art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 199 p.p.s.a., uznając że w tej sytuacji każda ze stron powinna ponieść koszty związane ze swym udziałem w sprawie.