II SA/Rz 1408/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu M. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że 19 kwietnia 2021 r. M. B. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. B. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca na mocy decyzji z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką M. B. w kwocie 620 zł na okres od 1.11.2020 r. do 31.10.2021 r. Przeprowadzony wywiad potwierdził, że wnioskodawca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2016 r. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Z dostępnych dokumentów wynikło także, że współmałżonek osoby wymagającej opieki nie żyje. W tak ustalonych okolicznościach organ uznał, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane, bowiem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej: "u.ś.r."), a ponadto wnioskodawca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odwołanie od tej decyzji złożył M. B. wnioskując o jej uchylenie, przeprowadzenie z urzędu ewentualnych, dodatkowych dowodów i wydanie decyzji co do istoty sprawy, zgodnie z treścią jego wniosku. Zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi jedna z negatywnych przesłanek do przyznania świadczenia. Wskutek wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części ww. normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Końcowo odwołujący oświadczył, że po otrzymaniu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok TK z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, wskazał, że powstanie niepełnosprawności w okresie niewymienionym w art. 17 ust. 1b k.p.a., nie stanowi przeszkody do uznania spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, od której zaistnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro na mocy wskazanego wyroku stwierdzona została we wskazanym zakresie niezgodność powyższego przepisu z Konstytucją, to okoliczność ta jako rzutująca na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Kolegium podkreśliło jednakże, że organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Dokonując oceny kwestionowanej decyzji SKO wskazało, że nie zawiera ona jakichkolwiek ustaleń (danych) dotyczących zatrudnienia czy też aktywności zawodowej i zarobkowej wnioskodawcy. Tymczasem kwestia ta nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości i znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy. Organ winien zbadać czy odwołujący faktycznie zaprzestał prowadzenia albo pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, czy podlega ubezpieczeniu rentowo - emerytalnemu rolników, kto aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne w którym wnioskodawca wykonywał pracę oraz czy były składane wnioski do ARiMR o dopłaty bezpośrednie na 2021 r. Należało zbadać czy istnieją np. zobowiązania wynikające z umowy dożywocia względem wymagającej opieki M. B. SKO zauważyło także, że wniosek o przyznanie prawa do świadczenia złożył jedynie jeden z synów osoby wymagającej opieki, co nie wyłącza obowiązku organów w zakresie oceny, czy są i w jakim zakresie pozostali zstępni mogą osobiście lub za pośrednictwem odpowiednich nakładów finansowych zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce. SKO podkreśliło, że w sprawie nie wykazano związku przyczynowego pomiędzy opieką a niepodejmowaniem pracy. Obowiązek poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych w tym zakresie obciąża organy orzekające w sprawie. Ocena zakresu opieki i możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę powinna być dokonana po sporządzeniu w sprawie szczegółowego wywiadu środowiskowego. Nadto organ winien dokonać szczegółowych ustaleń o czynnościach wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej opieki z uwzględnieniem, że chodzi tu o opiekę stałą, długoterminową i odnieść te ustalenia do możliwości wyręczania wnioskodawcy ze "stałości opieki" przez jego rodzeństwo, choćby w celu załatwienia spraw matki czy własnych. W ocenie SKO przedłożony materiał dowodowy nie wskazuje, żeby organ I instancji dokonał ustaleń na okoliczność stwierdzenia konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jej zakresu i czy ma to związek z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawcę, poza tym co sam oświadczył we wniosku. Nie kwestionując stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak i znacznego stopnia jej niepełnosprawności przyznanego na stałe, jak również faktu sprawowania opieki SKO podało, że okoliczności te same w sobie nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Braki postępowania dowodowego przesądziły o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M. B. wniósł o uchylenie w całości wyżej opisanej decyzji SKO i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Decyzja Burmistrza nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wnoszący sprzeciw kwestionując stanowisko organu odwoławczego wyjaśnił, że zgodnie z art. 17b u.ś.r. w przypadku gdy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy to przysługuje im ono w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego. Tę okoliczność potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. M. B. podkreślił, że takie oświadczenie złożył we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co nie było kwestionowane przez organ I instancji. Z pracy w gospodarstwie rolnym zrezygnował już z dniem 1 kwietnia 2016 r. w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad matką i od tego czasu wielokrotnie podczas wywiadów środowiskowych pracownicy socjalni potwierdzali sprawowanie przez niego stałej opieki nad matką. Wywiódł także, że fakt pobierania dopłat bezpośrednich nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia i nie jest jednoznaczny z pracą w gospodarstwie rolnym. Wyjaśnił, że wszelkie prace związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego wykonują jego synowie, a on jedynie jako właściciel gospodarstwa składa do ARiMR wnioski o dopłaty. Odnośnie kwestii odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe wyjaśnił, że rolnik w momencie rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym w związku z ubieganiem się o specjalny zasiłek opiekuńczy czy świadczenie pielęgnacyjne posiada prawo wyboru gdzie będą odprowadzane składki czy do ZUS czy też do KRUS. W jego przypadku jest to ZUS. Nie mniej jednak nawet jeśli wybrałby ubezpieczenie w KRUS to również nie stanowi to negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia. Podniósł także, że w ustawie brak jest negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba wymagająca opieki ma więcej dzieci. Nie jest też uregulowana kolejność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Wnoszący sprzeciw wyjaśnił także, że w odwołaniu zwrócił się by w razie jakichkolwiek wątpliwości organ w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadził z urzędu dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Z takiej możliwości organ nie skorzystał. Reasumując stwierdził, że jego matka M. B. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Nadto z dniem 1 kwietnia 2016 r. zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad matką, co zostało przez niego potwierdzone w oświadczeniu zawartym we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jako zasadny, został przez Sąd uwzględniony. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Dlatego wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e p.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na art. 138 § 2 k.p.a., a w rezultacie czy organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji organu pierwszej instancji zarzutów. Ten środek sądowej kontroli administracji ma przeciwdziałać zbędnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasatoryjnych. Sąd nie powinien jednak autorytatywnie wypowiadać się o zagadnieniach merytorycznych związanych ze stosowaniem norm prawa materialnego. W postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu, sąd skupia się na ocenie, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i na którym organie powinien spoczywać obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydania decyzji co do meritum (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. II SA/Bk 940/17, OSP 2019, nr 10, s. 177). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14, CBOSA). Po dokładnym przeanalizowaniu zarzutów sprzeciwu oraz treści wydanej w sprawie decyzji kasacyjnej SKO, przesłanych akt administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że środek zaskarżenia złożony przez M. B. powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Skontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna SKO została uzasadniona naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Zdaniem Kolegium braki postępowania dowodowego przesądzają o naruszeniu art. 7, art. 77 art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji podkreślono jednocześnie, że przedłożony organowi odwoławczemu materiał dowodowy nie wskazuje, żeby organ pierwszej instancji dokonał ustaleń na okoliczność stwierdzenia konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, jej zakresu i czy ma to związek z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez M. B., poza tym co oświadczyła strona w złożonym wniosku. SKO za konieczne uznało zbadanie czy odwołujący się faktycznie zaprzestał prowadzenia albo pracy w gospodarstwie rolnym w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Czy podlega ubezpieczeniu rentowo – emerytalnemu rolników, kto aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne, czy były składane wnioski do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dopłaty na 2021 r. Należało zbadać także czy istnieją na przykład zobowiązania wynikające z umowy dożywocia względem M. B. Ponadto, według SKO złożenie wniosku jedynie przez Stronę skarżącą nie wyłącza obowiązku oceny czy pozostali zstępni mogą zapewnić opiekę niepełnosprawnej matce. SKO w sposób niepełny oceniło zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy, jak również nie uzasadniło przyczyny nieskorzystania z art. 136 § K.p.a. o którego zastosowanie wyraźnie wnioskował w swym odwołaniu skarżący M. B. Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego wypełniony przez pracownika socjalnego dnia 28 kwietnia 2021 r. Z jego treści wynika wyraźnie, że opiekę nad niepełnosprawną M. B. sprawuje jej syn, który wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze. Matka skarżącego wymaga opieki całodobowej. Pracownik potwierdził wykonywanie tej opieki przez wnioskodawcę. Po drugie, M. B. załączył do swego wniosku pisemne oświadczenie o tym, że nigdy nie pracował zawodowo i podlegał ubezpieczeniu jako rolnik w KRUS (oświadczenie z dnia 19 kwietnia 2021 r.). W odpowiedniej rubryce oświadczenia z dnia 19 kwietnia 2012 r. zaznaczył że nie podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu i nie podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu. Po trzecie, bezpośrednio przed złożeniem wniosku w/w pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy. Należy przypomnieć, że uzyskanie takiego świadczenia zostało uzależnione przez ustawodawcę od nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Powyższe dokumenty odpowiadają częściowo na wątpliwości SKO na temat tego czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne. Nie zostały one jednak ocenione na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego – art. 80 K.p.a. Pozostałe kwestie których wyjaśnienia od Organu I instancji domagało się Kolegium można było uzupełnić na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., czego Organ odwoławczy nie uczynił, podobnie jak nie uzasadnił przyczyn odstąpienia od tego obowiązku. Co więcej, uzasadnienie decyzji SKO nie wyjaśnia przyczyn, dla których za niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano ustalenie składania wniosków o dopłaty czy zobowiązań strony wynikających z umowy dożywocia. Jeżeli Organ uznał przeprowadzenie dowodów w tym zakresie za potrzebne, to winien wskazać ich związek z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, tj. przepisami u.ś.r, czego wyraźnie zabrakło w decyzji SKO. Zdaniem Sądu, nie stanowiłoby powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania dowodowego skierowanie do strony wnioskującej odpowiedniego w tych warunkach wezwania (np. wyjaśnienie kto aktualnie prowadzi gospodarstwo rolne). Tego rodzaju czynności dowodowe nie przekraczały możliwości Organu normowanych przepisem art. 136 § 1 K.p.a. WSA za zupełnie nieuprawioną na tle art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. uznał wykładnię tej regulacji sprowadzającą się do uzależnienia prawa do świadczenie pielęgnacyjnego zstępnego sprawującego opiekę od ustalenia zdolności do sprawowania opieki osobiście lub przez nakłady finansowe przez pozostałych zstępnych niepełnosprawnej. Żaden z ustępów w/w artykułu nie pozwala na wyciągnięcie takiego wniosku, do jakiego doszło w swej decyzji kasacyjnej Kolegium. Organ nie dostrzegł, że pozostali synowie niepełnosprawnej tak jak skarżący są z nią spokrewnieni pierwszym w stopniu – art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. W świetle treści tej normy podniesione w uzasadnieniu decyzji kwestie miałyby znacznie jeżeli wnioskodawca nie należałby do kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Zatem sprawa zdolności wykonywania obowiązku alimentacyjnego przez innych synów skarżącej nie ma znaczenia dla prawa skarżącego o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując, ponieważ zaskarżona do Sądu decyzja SKO pomija istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody dotyczące okoliczności podlegających według tego organu konieczności wyjaśnienia, dokonuje też błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r., a jednocześnie nie tłumaczy też przyczyny niezastosowania art. 136 § 1 K.p.a., to miało miejsce istotne naruszenie przez SKO przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 138 § 2 K.p.a. Polegało to na uchyleniu decyzji Burmistrza [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z naruszeniem wymogów przewidzianych w tym przepisie dla decyzji kasacyjnej. Kolegium ponownie rozpoznając odwołanie powinno uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną swych działań, zważając iż wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a.