I OSK 378/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 819/21 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 819/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] stycznia 2021 r. L. B. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w T. i została uznana za osobę bezrobotną. Na podstawie przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów, Prezydent Miasta T., decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...] odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na niespełnienie w okresie 18 miesięcy, bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, warunków wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409, dalej jako "u.p.z.i.r.p."). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Wojewoda [...], decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. wynika, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane jest faktycznym opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne, pod pojęciem których rozumieć należy składki na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe, sfinansowane z własnych środków płatnika tych składek. Skarżąca zarejestrowała się jako osoba bezrobotna [...] stycznia 2021 r., dlatego badany okres 18 miesięcy, poprzedzających dzień zarejestrowania, to okres od [...] lipca 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. Od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r. skarżąca pozostawała w ewidencji działalności gospodarczej, jednak z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w wymaganym okresie nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, których podstawę stanowiłaby kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z zaświadczeniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne zadeklarowana na 2019 r. wynosiła 675 zł, w okresie od 1 do 31 stycznia 2020 r. wynosiła 1 522,12 zł, a od 1 lutego 2020 r. wynosiła 780 zł. Organ podkreślił, że skarżąca nie miała obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. W zaświadczeniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2021 r., znak: [...] zawarto informację o wypłaconych zasiłkach chorobowych oraz wskazano podstawę wymiaru tego zasiłku. Z uwagi na brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., powyższy okres nie podlega zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku dla osób bezrobotnych. Skarżąca podniosła w odwołaniu, że nie musiała opłacać Funduszu Pracy (ze względu na osiągnięty wiek) i zgodnie z art. 104 b ust. 2 u.p.z.i.r.p. powinna otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. Jednak, jak podkreślił organ, przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą jest zobowiązany do opłacania za siebie składek ZUS. Są to składki społeczne, zdrowotna oraz Fundusz Pracy. Dla przedsiębiorców, którzy przekroczyli 55 (kobiety) lub 60 lat (mężczyźni) przewidziano zwolnienie, po skończeniu wskazanego wieku nie będą oni opłacać Funduszu Pracy. Artykuł 71 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. wskazuje, że istnieją wyjątki, gdy nie ma obowiązku opłacania składki na Fundusz Pracy. Pomimo nieopłacania składki na Fundusz Pracy zasiłek dla osób bezrobotnych będzie przysługiwał, jeżeli przedsiębiorca opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało to miejsca. Na dzień rejestracji skarżąca nie wykazała więc 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych i w konsekwencji nie spełniła warunków do przyznania tego zasiłku. Przepisy ustawy nie przewidują jakichkolwiek odstępstw od zawartych w nich zasad i nie dają organom administracji żadnych uprawnień do uznaniowego przyznawania zasiłku bezrobotnemu ze względu na jego sytuację życiową lub materialną. Na powyższą decyzję L. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obu zaskarżanych decyzji w części dotyczącej odmowy ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca zarzuciła organom niedokładne zbadanie sprawy w kontekście przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. art. 71 ust. 1 i 2 i art. 104b ust. 2 ww. u.p.z.i.r.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., który określa warunki konieczne dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnego, przy czym istotne jest, aby warunki wskazane w tym przepisie spełnione zostały kumulatywnie. Bezrobotny powinien udokumentować okres 18 miesięcy, bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, w którym łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Okres 365 dni nie musi mieć charakteru ciągłego, dopuszcza się przerwy, ważne jest jedynie, aby zaliczane okresy występowały w trakcie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania i po zsumowaniu równe były przynajmniej 365 dniom. Omawiany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, w związku z czym nie daje on organom możliwości dysponowania uznaniem administracyjnym. Spełnienie przez bezrobotnego wskazanych w nim przesłanek, obliguje organ do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o uzyskanie zasiłku dla bezrobotnego, niespełnienie natomiast implikuje rozstrzygnięcie odmowne. Jak wskazał Sąd wojewódzki, stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżąca w badanym przez organ okresie (365 dni przed złożeniem wniosku o rejestrację jako osoby bezrobotnej), od [...] lipca 2019 r. do [...] grudnia 2020 r., prowadziła działalność gospodarczą. W ramach tej działalności opłacała samodzielnie składki na ubezpieczenie społeczne na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują, że podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych będących osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi, stanowi zadeklarowana kwota, przy czym nie może ona być jednak niższa niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia. Stąd osoba prowadząca działalność pozarolnicza, tak jak w przypadku skarżącej, ma dużą swobodę w ustalaniu podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i podstawa ta może być niższa niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Tak też było w niniejszej sprawie. Podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w przypadku skarżącej nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 104b ust. 1 u.p.z.i.r.p. pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Na tej podstawie skarżąca, która przekroczyła wiek 55 lat, nie była zobligowana do opłacania składek na Fundusz Pracy. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., jeszcze sprzed nowelizacji art. 71 ust 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. z dnia 27 maja 2014 r., która wprost wyeliminowała problem interpretacyjny, przyjęto, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. w powiązaniu z art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. do wartości konstytucyjnych uzasadnia odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej, zgodnie z którą do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres prowadzenia działalności gospodarczej przez kobiety powyżej 55 roku życia i mężczyźni powyżej 60 roku życia, wobec których został zniesiony obowiązek odprowadzania składki na Fundusz Pracy. Obecnie, po nowelizacji, taka wykładnia nie budzi wątpliwości. Wobec tego skarżąca nie miała obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy, a jednocześnie okres prowadzenia działalności gospodarczej zaliczał się jej do wymaganych na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 365 dni koniecznych dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. O ile kwestia ta nie budzi obecnie wątpliwości, przepisy art. 71 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. wymagają jednak, aby opłacane były składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy w okresie 365 dni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne ma stanowić kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Żaden przepis ustawy nie zwalnia od tego obowiązku, w przeciwieństwie do opłacania składek na Fundusz Pracy. Sąd wojewódzki podkreślił, że przesłanka opłacania składek, których podstawę ma stanowić kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przypadku osób prowadzących działalność, oznacza stan faktycznego ich uiszczania, a nie podlegania obowiązkowi uiszczania, jak to ma miejsce w przypadku osób zatrudnionych i nie może zatem obejmować przypadków zwolnienia od obowiązku składkowego. Skoro skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, nie opłacała składki w wymaganej wysokości na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności przez wymagany okres 365 dni, to nie można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., warunkująca przyznanie prawa do zasiłku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której skarżąca, z uwagi na treść art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p., była zwolniona z obowiązku uiszczania składki na rzecz Funduszu Pracy, warunkiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest opłacanie składki na ubezpieczenia społeczne z podstawą wymiaru stanowiącą kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. przez jego literalną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji, w której skarżąca, z uwagi na treść art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p., była zwolniona z obowiązku uiszczania składki na rzecz Funduszu Pracy, warunkiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest opłacanie składki na ubezpieczenia społeczne z podstawą wymiaru stanowiącą kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z.i.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez co najmniej 365 dni, opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Z kolei w myśl art. 104b ust. 1 u.p.z.i.r.p. pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy. Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1-3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn (art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p.). W rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny nie jest przedmiotem sporu. Wynika z niego, że L. B. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna [...] stycznia 2021 r., dlatego badany okres 18 miesięcy, poprzedzających dzień zarejestrowania, to okres od [...] lipca 2019 r. do [...] stycznia 2021 r. W wymaganym okresie 365 dni skarżąca prowadziła działalność gospodarczą i opłacała składki na ubezpieczenie społeczne. Ponieważ we wskazanym okresie przekroczyła wiek 55 lat, nie była zobligowana do opłacania składek na Fundusz Pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odesłanie w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. do art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. powoduje, że warunek przyznania prawa do zasiłku w postaci osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę ma znaczenie wtedy, gdy od wypłacanego wynagrodzenia istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to przeszkodą do przyznania bezrobotnemu prawa do zasiłku, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p., nie może być wysokość wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wysokość wynagrodzenia ma znaczenie jedynie w kontekście wysokości składek na Fundusz Pracy, z którego finansowane są zasiłki (zob. art. 108 ust. 1 pkt 26 u.p.z.i.r.p.). Jeśli zatem nie ma obowiązku odprowadzania składek na Fundusz Pracy, to wysokość osiąganego wynagrodzenia, w kontekście prawa do zasiłku, nie ma znaczenia. Za taka wykładnią powyższego przepisu przemawia również cel wprowadzenia art. 104b u.p.z.i.r.p., a którym było m.in. utrzymanie aktywności zawodowej osób w wieku: co najmniej 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn, prowadzące do wzrostu wskaźnika zatrudnienia (uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2009 r., nr 6, poz. 33), Druk sejmowy Nr 1196). Powyższe stanowisko co do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d u.p.z.i.r.p. prezentowane jest również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., sygn. akt I OSK 651/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Taką samą zasadę przyjęto w orzecznictwie także na gruncie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z.i.r.p. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2787/14 i z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2569/16, CBOSA). W konsekwencji zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit d u.p.z.i.r.p. W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] i decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lutego 2021 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.