III OSK 815/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 490/18 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 490/18, oddalił skargę A. Z. na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] - dalej "decyzja restytucyjna" albo "decyzja z 2016 r.", Dyrektor Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] - dalej: "DRZGW" nakazał skarżącemu, na podstawie art. 88 o ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm.) - dalej "ustawa Prawo wodne z 2001 r.", przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód poprzez usunięcie z działek o numerach ewidencyjnych: [...] w miejscowości [...], gmina [...], stanowiących obszar szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], budynku drewnianego, szamba, płotu drewnianego, namiotu na podeście z płyt, strefy rekreacyjnej (ławki, stoliki, miejsce na ognisko), koszy na śmieci oraz składowanego tłucznia. Termin wykonania nakazu określono na 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Na wniosek skarżącego w/w termin zmieniono decyzją z dnia [...] maja 2017 r. wyznaczając go do dnia [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją DRZGW z dnia [...] grudnia 2016 r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jako nowe dowody wskazał dokumentację fotograficzną, odnalezioną przez skarżącego w dniu [...] lipca 2017 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., DRZGW odmówił wznowienia postępowania restytucyjnego, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący wniósł do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - dalej: "PKZGW", zażalenie na ww. postanowienie. Zaskarżanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., PKZGW utrzymał postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest potwierdzenia, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Przedstawiony materiał zdjęciowy nie przedstawia żadnej wiedzy, której organ nie posiadał w dniu wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochronę przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na działkach nr ew. [...] w miejscowości [...], a która mogłaby zmienić treść ww. rozstrzygnięcia. Nie została zatem spełniona przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący wniósł skargę na ww. postanowienie podnosząc, że będący przedmiotem decyzji restytucyjnej drewniany płot oraz strefa rekreacji (ławki, stoliki, miejsce na ognisko), stanowią obiekty istniejące od wielu lat. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w przedłożonej dokumentacji fotograficznej odnalezionej w dniu [...] lipca 2017 r. Stan pierwotny w tym przypadku polegał na ogrodzeniu terenu płotem. Stan ten został przez Skarżącego odtworzony - zrekonstruowano ogrodzenie przy użyciu innego materiału, nie zmieniając przy tym pierwotnej funkcji. Tak, więc interpretacja organu sprawia wrażenie całkowicie dowolnej i jako taka przesądza o wadliwości zarówno skarżonego postanowienia, jak i wcześniejszych orzeczeń organów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako następca prawny PKZGW, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie swych rozważań Sąd zwrócił uwagę, że niepodzielenie przez organ stanowiska zawartego we wniosku skarżącego, wniesionego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., powinno skutkować wydaniem przez organ orzeczenia opartego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b). Tym samym co do zasady nieprawidłowe było dokonywanie przez organ w/w ustaleń już na etapie formalnej kontroli dopuszczalności wznowienia postępowania, a tym samym wykluczona jest możliwość uzależniania od wyniku takiej kontroli samej dopuszczalności wznowienia postępowania. Jednakże, pomimo że orzekające w sprawie organy nie zastosowały się do w/w zasad, wydając orzeczenia obciążone wadą formalną, to w ocenie Sądu meriti nie było to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący z żądania przeprowadzenia dowodu z przedstawionych materiałów, powinien skorzystać we właściwym stadium sprawy, tj. w samym postępowaniu restytucyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., czego zaniechał, bowiem nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odwołania od w/w decyzji. Co do zasady brak takiej inicjatywy procesowej nie może być rekompensowany w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 145 K.p.a., a to z uwagi na postulat trwałości decyzji administracyjnej, wynikający z art. 16 K.p.a. W świetle w/w okoliczności skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie: a) art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ust. 2 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd Wojewódzki obowiązku kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym; b) art. 151 w związku z art. 146 § 1 P.p.s.a. wskutek oddalenia skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem WSA była zmiana zaskarżonego postanowienia oraz wznowienie postępowania wobec podniesionych i uzasadnionych zarzutów; c) art. 133 § 1, art. 135 i art 141 § 4 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przez przyjęcie stanu faktycznego odbiegającego od rzeczywistego - wskazanego przez skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jeśli okoliczności podnoszone przeze skarżącego były znane kolejnym organom administracyjnym orzekającym w sprawie, to powinny one wydać decyzje o odmiennej treści, ewentualnie postępowanie powinno zostać wznowione we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Pismami z dnia 2 września 2021 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego, albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec wyrażenia zgody przez wszystkie strony postępowania sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Przechodząc do rozpatrzenia wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów natury procesowej podnieść należy, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Jak stanowi art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kryterium zaś kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. I tak też w niniejszej sprawie postąpił Sąd pierwszej instancji. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy, bowiem rozstrzyganie sprawy administracyjnej, co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest wymierzanie sprawiedliwości poprzez ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd pierwszej instancji nie ustalał stanu faktycznego sprawy, a oceniał prawidłowość jego wyjaśnienia i ustalenia przez organy administracji publicznej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie nie można skutecznie zarzucić wadliwości i twierdzić, że Sąd powinien uwzględnić skargę, gdyż organy ustaliły stan faktyczny niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Stan faktyczny sprawy odzwierciedla przeprowadzone przez organy postępowanie w zakresie wznowienia postępowania i pomimo, że wydane w sprawie postanowienie dotknięte było wadą proceduralną, to jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że materiał zdjęciowy, sporządzony na kilka lat przed wszczęciem postępowania restytucyjnego, tj. w 2012 r., był znany skarżącemu dużo wcześniej, niż w dacie zadeklarowanej we wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., czyli [...] lipca 2017 r. i powinien być przez skarżącego przedstawiony we właściwym stadium sprawy, tj. w postępowaniu restytucyjnym zakończonym decyzją z 2016 r. (czego skarżący zaniechał), a nie dopiero na etapie postępowania wznowieniowego. Nadto wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny legalności postępowania przeprowadzonego przed organami obu instancji i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się, co do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą. Przypomnieć należy, że przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega zarówno na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej oraz argumentów podniesionych przez organ. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W świetle poczynionych uwag i analiz należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione są doniosłości prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.