III OSK 4023/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 546/20 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia woli w sprawie przejęcia szkoły oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 11 sierpnia 2020 r. II SA/Bd 546/20, oddalił skargę Powiatu N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawko-Pomorskiego z [...] marca 2020 r. nr [...], w przedmiocie wyrażenia woli w sprawie przejęcia szkoły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat N.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.), art. 8 ust. 16 i ust. 17 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że brak jest prawnego umocowania do podjęcia przez radę powiatu uchwały w sprawie wyrażenia braku woli przejęcia szkół utworzonych przez gminę w ramach porozumienia zawartego pomiędzy Powiatem N. a Gminą K., rozwiązanego przez Gminę K.; 2. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 12 pkt 11 u.s.p. w zw. z art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest oświadczeniem woli i powoduje skutki materialnoprawne w sytuacji, gdy uchwała jest wyłącznie oświadczeniem o charakterze intencyjnym i nie wywołuje skutków materialnoprawnych; 3. art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego, że brak było podstaw wydania rozstrzygnięcia, a unieważniona uchwała nie narusza prawa w sposób rażący. Skarżący kasacyjnie powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono między innymi, że treść kwestionowanej uchwały ma charakter intencyjny. Uchwała nie stanowi jakiegokolwiek aktu o charakterze wiążącym dla organów wykonawczych powiatu, tj. Zarządu Powiatu lub Starosty. Uchwała nie jest również opinią, o jakiej mowa w art. 105 k.p.a. lub innych przepisach prawa. W związku z powyższym błędna jest interpretacja wyrażona przez WSA, że uchwała powoduje skutki materialnoprawne. Sąd nie określił jednak bliżej, na czym te skutki materialnoprawne polegają. W wyniku podjęcia uchwały nie uległy zmianie jakiekolwiek stosunki o charakterze prawnym, zwłaszcza w zakresie wykonywania zadań własnych przez poszczególne podmioty, tj. zarówno Powiat N. jak i Gminę K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że Powiat rezygnuje z przypisanego mu ustawą zadania. Powiat bowiem nigdy nie prowadził szkół objętych porozumieniem, były one założone i prowadzone przez Gminę K.. Co więcej, Liceum Ogólnokształcące było prowadzone przez Gminę K. jeszcze przed zawarciem porozumienia. Doktryna i orzecznictwo dopuszczają możliwość podejmowania przez organy samorządu terytorialnego uchwał o charakterze intencyjnym. Zarzut, że podstawa prawna zawarta w uchwale nie daje Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Ponadto art. 8 ust. 16 Prawa oświatowego stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych, szkół ponadpodstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-8, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu. Natomiast art. 8 ust. 17 stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym, a w przypadku szkół artystycznych – z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Przepis ust. 17 stosuje się również w przypadku przekazywania szkół i placówek pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Przepisy prawa w przypadku rozwiązania porozumienia nie przewidują możliwości przejęcia prowadzenia szkół objętych porozumieniem przez organ, który jest właściwy do prowadzenia danego rodzaju szkół w przypadku, gdy szkoła została utworzona przez organ, który nie jest właściwy do jej prowadzenia. Należy zwrócić uwagę na brak uregulowań prawnych w tym zakresie. Dlatego niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami jest uznanie, że po rozwiązaniu porozumienia z Gminą K. Powiat N. jest organem prowadzącymi szkoły objęte rozwiązanym porozumieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Tym niemniej, dla większej przejrzystości wywodu, przedstawić należy w skrócie istotę tej sprawy. Otóż, Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2020 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu N. z [...] lutego 2020 r., która uchwaliła (na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p.; przepis ten określa, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej), że "nie wyraża woli przejęcia od 1 września 2020 r." szkół ponadpodstawowych, które do tej pory, na mocy porozumienia z gminą K. prowadziła ta gmina, ale porozumienie zostało przez gminę wypowiedziane. Wojewoda uznał, że nie było żadnej podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały, a Sąd I instancji oddalił skargę Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć na wstępie należy, że "Ugruntowane obecnie i znajdujące podstawę w normach konstytucyjnych, jest stanowisko, zgodnie z którym wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93; wyrok TK z dnia 13 maja 1997 r., K 20/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 18; uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., W 7/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 27; wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 131; postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1201/10; M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2014, komentarz do art. 166; M. Mączyński, Pojęcie zadania publicznego a zadania samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne z 2019 r., nr 1-2, s. 105 i nast.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Lex 2020, teza 7 do art. 2). (...) Jak stanowi art. 163 Konstytucji RP, "Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych". Z treści art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynika, że samorząd terytorialny w Polsce oparty jest na zasadzie decentralizacji władzy publicznej, zgodnie z którą samorząd ten stanowi formę wykonywania (i tylko wykonywania, a nie np. kreowania) zadań publicznych w granicach określonych przez ustawodawcę. Jak stanowi art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP, "przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Zadania publiczne wynikają z ustaw, co oznacza, że kreuje je ustawodawca i również ustawodawca przekazuje te zadania do wykonywania samorządowi terytorialnemu. (...) Kwalifikacji zadań wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadań publicznych nie zmienia okoliczność, że zadania te mogą być wykonywane w różnych formach, w tym niekiedy również w formach właściwych dla prawa cywilnego (np. zawieranie umów cywilnoprawnych). Wykonywanie zadań w rozmaitych formach nie daje podstaw do wyodrębniania wśród zadań samorządu terytorialnego wykonywanych przez organy tego samorządu zadań publicznych i zadań niepublicznych. Wyłącznie ustawowe źródło zadań publicznych powierzonych do wykonania samorządowi terytorialnemu wynika nie tylko z treści art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wprost określającego, że "przysługującą mu (tj. samorządowi terytorialnemu) w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Konstytucja RP również w innych przepisach nie dopuszcza, aby samorząd terytorialny był wyposażony w jedną grupę zadań wynikającą z ustaw, a inną np. z uchwał. Stanowiłoby to nie tylko naruszenie zasady decentralizacji, ale i zasady jednolitości państwa (art. 3 Konstytucji RP) niedopuszczającej do tworzenia różnych organów władzy ustawodawczej (m.in. zasada unitarności państwa zdecentralizowanego zakłada jednolitość organów naczelnych państwa i brak możliwości stanowienia aktów równych aktom parlamentu przez organy części składowych państwa). (...) Samorząd terytorialny nie ma innych zadań publicznych niż te, które wynikają z ustaw i tylko ustaw. Jest on powołany wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych, przy czym "w sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 oraz z dnia 26 września 1996 r., III ARN 45/96). Przeciwne założenie prowadziłoby do niedopuszczalnej konkluzji, zgodnie z którą polski samorząd terytorialny ma jakąś sferę autonomicznych zadań, które sam dla siebie tworzy i w zakresie których wyłączona jest kompetencja Parlamentu (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., II OSK 2685/18). Istotne jest także ponowne zwrócenie uwagi na treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika, że działalność samorządu podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, co pozostaje w logicznym związku z treścią zasady decentralizacji, zgodnie z którą samorząd jest formą nieautonomiczną wykonywania zadań publicznych. Właśnie dlatego, że samorząd nie ma autonomii (lecz "jedynie" samodzielność), wykonywanie przez niego zadań przekazanych mu przez ustawodawcę podlega nadzorowi. Treść art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność dokonywania takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do przyjęcia istnienia jakiejś sfery działalności samorządu terytorialnego niepodlegającej nadzorowi. Na marginesie należy zaznaczyć, że kryterium nadzoru, jakim jest legalność, wyklucza dopuszczalność działania samorządu terytorialnego bez umocowania w wyraźnej podstawie prawnej. Działanie samorządu terytorialnego nie znajdujące umocowania w wyraźnej podstawie prawnej, a dokonywane wyłącznie z powołaniem się na zasadę jego samodzielności nie spełnia wymogów działania legalnego. Z puntu widzenia zakresu i kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie są istotne prezentowane w doktrynie i orzecznictwie różnego rodzaju podziały uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego (np. na uchwały intencyjne, władcze, akty prawa miejscowego, akty kierownictwa wewnętrznego, wyrażające stanowisko wspólnoty, apele, wnioski, stanowiska, dezyderaty, ideologiczne, itp.), każda bowiem uchwała – niezależnie od jej treści, w tym tego, czy zawiera normy konkretne, generalne, czy też nie zawiera norm prawnych, może i musi stanowić przejaw wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zdecydował o tym ustawodawca, a tym samym znajdować oparcie w konkretnej normie prawnej umocowującej do określonego działania" (zob. postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r. III OSK 3353/21). Zatem "W świetle poczynionych uwag należy przyjąć, że każde uzewnętrznienie woli rady powiatu, jako organu stanowiącego i kontrolnego powiatu, mające formę uchwały, jest przejawem zdecentralizowanego władztwa publicznego i musi mieścić się w kompetencjach powiatu i jego organu stanowiącego, określonych w ustawie" (zob. postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r. III OSK 3682/21). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie poglądy powyższe w całej rozciągłości podziela. W okolicznościach tej sprawy stwierdzić należy, że niezależnie od tego, jak Powiat N. klasyfikuje podjętą przez Radę uchwałę (jako intencyjną, czy nienormatywną), jest to niewątpliwie akt z zakresu administracji publicznej, do którego wydania niezbędne było szczegółowe ustawowe umocowanie, którego w tym wypadku zabrakło. Ustawowej podstawy do wyrażenia woli Rady Powiatu w zakresie przejęcia (lub nie) do prowadzenia szkół, których prowadzenie należy do zadań własnych powiatu, po rozwiązaniu porozumienia zawartego przez Powiat N. z Gminą K., nie zawiera żaden z przepisów ustawowych powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Upoważnienia takiego nie stanowi w szczególności art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p., wymieniający edukację publiczną jako jedno z ogólnych zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym. To, że edukacja ponadgminna (zob. art. 8 ust. 16 Prawa oświatowego) jest jednym z zadań własnych powiatu nie powoduje, że w tej dziedzinie Rada Powiatu może podejmować dowolne uchwały. "Komentowany przepis [art. 4 u.s.p.] zawiera katalog zadań publicznych, które ma zrealizować powiat. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy dla realizacji zadań przez powiat. Jest to jedynie wskazanie zakresu i rodzaju zadań powiatu. Konkretne zadania publiczne, które przeznaczone są do wykonania przez wskazaną jednostkę samorządu terytorialnego, wynikają natomiast z ustaw szczególnych" (R. Cybulska [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 4.). To samo odnosi się do art. 12 pkt 11 u.s.p., który do właściwości rady powiatu przypisuje "podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu." Także z przepisów art. 8 ust. 16 i ust. 17 Prawa oświatowego, które wymieniają rodzaje szkół, których prowadzenie należy do zadań własnych powiatu (ust. 16) oraz przewidują możliwość zawierania porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego w zakresie zakładania i prowadzenia szkół, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych (ust. 17), nie wynikają żadne kompetencje dla rady powiatu do podejmowania uchwały w omawianym przedmiocie. Co do zgodności takiej oceny kwestionowanej uchwały z art. 16 ust. 2 Konstytucji R.P. była już mowa wyżej. Stwierdzić zatem należy, że zakwestionowana w trybie nadzoru uchwała Rady Powiatu w N. z [...] lutego 2020 r. została podjęta bez podstawy prawnej i z całą pewnością była to istotna wada tej uchwały, uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 79 ust. 1 u.s.p. "Jednym z rodzajów naruszenia przepisów prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności jest podjęcie przez radę powiatu uchwały bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej to działanie w sferze nie objętej regulacją prawną, działanie zastrzeżone do właściwości innego organu władzy publicznej, do innej formy działania. Ten wymóg działania na podstawie prawnej wynika z konstytucyjnej zasady praworządności" (zob. wyrok NSA z 2.10.2018 r. II OSK 1804/18, LEX nr 2576935). Tak więc również zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.